Рішення № 81697388, 14.05.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

14 травня 2019 року № 826/14570/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Кармазіна О.А., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом

ОСОБА_1

до

Генеральної прокуратури України,

Генерального прокурора України (на момент звернення Луценко Юрій Віталійович )

про

визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування наказу, визнання невідповідним НПА вищої юридичної сили та нечинним та скасувати п. 8.3. Інструкції в частині, задоволення позову частково,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом, в якому просить суд:

- визнати бездіяльність відповідачів по прийняттю на особистому прийомі ОСОБА_1 протиправною;

- зобов'язати Генерального прокурора України (на час звернення до суду Луценко Ю.В .) прийняти ОСОБА_1 на особистому прийомі;

- визнати протиправним та скасувати, незаконним та нечинним з моменту прийняття наказ ГПУ від 27.12.2014 № 9гн;

- визнати невідповідним НПА вищої юридичної сили та нечинним, протиправним та скасувати пункт 8.3. Інструкції «про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України» затвердженої наказом ГПУ від 27.12.2014 № 9гп в частині слів «якщо у задоволенні їх раніше відмовлено його заступниками»,

- задовольнити позов частково, в залежності від фактичних обставин справи.

Позиція позивача.

Зазначається, що ОСОБА_1 звернулася із клопотанням про проведення особистого прийому 07.09.2016 Генеральним прокурором України.

Проте, відповідачі відмовили у прийнятті ОСОБА_1 на особистому прийомі (із посиланням на акти законодавства, зокрема на Інструкцію).

Позивач зазначає, що згідно із ст. 22 Закону України «Про звернення громадян» керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян зобов'язані проводити особистий прийом громадян.

Тобто, як зазначає позивач, будь-який громадянин (за бажанням) має право бути прийняти на особистому прийомі. Позивач зазначає, що жодних обмежень цього права закон не визначає.

Отже, як зазначено у позові, очевидною є протиправна бездіяльність проведення особистого прийому позивача.

При цьому, позивач звертає увагу на те, що згідно із п. 8.3. додатку до наказу від 27.12.2014 № 9гн Генерального прокурора України «Про організацію особистого прийому громадян та розгляду звернень в органах прокуратури України», Генеральний прокурор України приймає громадян за попереднім записом (але не в день прийому) за зверненнями, якщо у задоволенні їх раніше відмовлено його заступниками.

ОСОБА_1 вважає, що у даній частині Інструкція не відповідає вищеназваній ст. 22 Закону України «Про звернення громадян», та має бути скасована.

У позові також зазначається, що взагалі-то сам наказ не відповідає законодавству, т.ч. ГПУ не видає накази. А якщо це не наказ ГПУ (як в ньому зазначено), то порушена форма документа, відповідно його видано в порушення норм ст. 19 Конституції України (тобто не у спосіб, що визначений законом).

Позиція відповідачів.

Відповідачі зазначають, що наказ від 27.12.2014 № 9гн «Про організацію особистого прийому та розгляду звернень в органах прокуратури» та затверджена ним Інструкція про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України набрали чинності в день підписання, після чого їх опубліковано на сайті ГПУ. Наказ не проходив державної реєстрації в МЮ України, він не публікувався в офіційних друкованих виданнях, оскільки положення ст. 9 Закону України «Про прокуратуру», якими передбачена така реєстрація та публікація, набрали чинності лише 15.07.2015. У подальшому наказом ГПУ від 30.12.2015 № 430 зазначений наказ визнано таким, що втратив чинність (окрім п.1, яким затверджено Інструкцію).

Відповідачі звертають увагу, що відповідно до ст. 22 Закону України «Про звернення громадян» порядок прийому визначається їх керівниками, що у даному випадку регламентовано п. 8. Інструкції та здійснюється Генеральним прокурором України згідно із затвердженим графіком та встановленим порядком. Цей графік оприлюднено на веб-сайті, перебуває на стенді у прийманий ГПУ та розміщено у канцелярії приймальні. Зазначається, що цей графік затверджується з тією метою, щоб громадяни, за наявності встановлених підстав, могли в певний, визначений (графіком) час за попереднім записом звернутися до Генерального прокурора України для оскарження відповідей його заступників. Звертається увага на те, що згідно з п. 8.3. Інструкції Генеральний прокурор України приймає громадян за попереднім записом (але не в день прийому) за зверненням, якщо у задоволенні їх раніше було відмовлено його заступником. Попередній запис на прийом Генерального прокурора України Інструкцією передбачено з тією метою, щоб відповідні працівники апарату ГПУ підготували матеріали на доповідь Генеральному прокурору України для прийому. Відповідачі зазначають, що зазначені положення Інструкції відповідають вимогам ч.ч. 1, 6 ст. 16 Закону України «Про звернення громадян» щодо розгляду скарги у порядку підлеглості вищим органом/особою.

При цьому, звертається увага на те, що згідно із ст. 15 Закону України «Про прокуратуру», який був чинний на час видання наказу від 27.12.2014 № 9гн, до повноважень Генерального прокурора України належало видання наказів. Чинним Законом «Про прокуратуру» (ст. ст. 9, 17) Генеральному прокурору України надано право у межах своїх повноважень видавати письмові накази адміністративного характеру.

Відтак, відповідачі вважають, що наказ прийнято в межах повноважень та відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян».

Відносно власне звернення позивачки, відповідачі зазначають, що до ГПУ 29.08.2016 надійшло звернення з питань організації її особистого прийому Генеральним прокурором України. Під час розгляду звернення встановлено, що заявниця на прийом до ГПУ раніше не зверталася. При цьому, у зверненні не вказано з яких саме питань та для оскарження якої саме відповіді заступника Генерального прокурора України заявниця бажає особистого прийому Генеральним прокурором України. Оскільки нею не оскаржувалась відповідь заступника Генерального прокурора України (копія якої всупереч вимогам ч. 6 ст. 16 Закону України «Про звернення громадян» не долучено до звернення), 31.08.2016 за № 19-129274вих-16 ОСОБА_1 надано відповідь, де роз'яснено порядок особистого прийому Генеральним прокурором України. Відтак, відповідачі зазначають, що відповідь надано ґрунтовну, в межах повноважень та у спосіб, визначений Законом.

Враховуючи викладене, відповідачі просять відмовити у задоволенні позову.

Процесуальні дії, вчинені у справі.

Ухвалою судді ОАС м. Києва Огурцова О.П. від 23.09.2016 відкрито провадження у справі та призначено попереднє засідання. Надалі, ухвалою від 08.12.2016 закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

На підставі розпорядження керівника апарату від 10.10.2017 № 4332 справу повторно в автоматичному режимі розподілено судді Кармазіну О.А. (протокол від 11.10.2017).

Ухвалою від 26.10.2017 справу прийнято до провадження судді Кармазіна О.А. та призначено розгляд справи на 11.01.2018. У зв'язку з неявкою всіх учасників справи у судове засідання, на підставі ч. 3 ст. 194 КАС України та враховуючи наявність згоди учасників справи на розгляд справи у письмовому провадженні (а.с. 54, 55), судом ухвалено про продовження розгляду справи в порядку письмового провадження.

Обставини, встановлені судом.

В матеріалах справи наявна роздруківка заяви (без підпису), із зазначенням, що вона датована 23.08.2016, сформована ОСОБА_1 на ім'я Генерального прокурора України. У заяві зазначається, що позивачка бажає прийти до Генерального прокурора України на особистий прийом. Заявник заявив, що записується на прийом до Генерального прокурора України, на 07.09.2016 на 15:00.

Заявник просив Генерального прокурора України бути на місці.

Зазначено, що якщо Генерального прокурора України не влаштовує вказаний час і дата, то іншу дату слід узгодити по телефону.

У відповіді від 31.08.2016 № 19-129274вих-16 звернута увага на положення ст. 22 Закону України «Про звернення громадян» та вищезгадану Інструкцію. Надано роз'яснення, яке по суті відповідає вищенаведеним запереченням на позов. Зазначено також прохання з розумінням ставитись до згаданих вимог, оскільки працівники приймальні громадян не уповноважені організовувати зустрічі з керівництвом та іншими працівниками ГПУ з особистих питань.

Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.

Так, відповідно до статті 1 Закону України «Про звернення громадян» (далі також - Закон) громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Відповідно до ст. 3 Закону під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо. Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

У свою чергу, відповідно до ст. 22 Закону України «Про звернення громадян» (далі також - Закон) керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян зобов'язані проводити особистий прийом громадян.

Прийом проводиться регулярно у встановлені дні та години, у зручний для громадян час, за місцем їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома громадян.

Порядок прийому громадян в органах державної влади, місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, об'єднаннях громадян визначається їх керівниками.

Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушені в усному зверненні питання безпосередньо на особистому прийомі неможливо, воно розглядається у тому ж порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину повідомляється письмово або усно, за бажанням громадянина.

Відтак, в рамках правового регулювання особистого прийому громадян Законом встановлено, що: особистий прийом пов'язаний із розглядом звернення; вказане звернення має бути пов'язано із діяльністю відповідного органу чи його посадових осіб, реалізацією функцій такого органу; порядок прийому громадян визначається керівником установи/органу, тобто, в контексті спірних відносин - Генеральним прокурором України.

У даному ж випадку, із заяви позивачки взагалі не вбачається, що звернення до Генерального прокурора України пов'язано з діяльністю ГПУ, Генерального прокурора України чи пов'язано з реалізацією їх функцій, з її змісту не вбачається, що це звернення пов'язано із здійсненням службової діяльності Генеральним прокурором України, що вже само по собі не створювало наслідків для реалізації вказаної заяви в порядку ст. 22 Закону України «Про звернення громадян».

У взаємозв'язку з наведеним, слід додати, що на виконання, зокрема, Закону України «Про звернення громадян», Генеральним прокурором України затверджено вищезгаданий наказ № 9гн від 27.12.2014 «Про організацію особистого прийому та розгляду звернень в органах прокуратури України».

Функції генерального прокурора України щодо цього та форма такого акту відповідають вимогам ст. 22 Закону України «Про звернення громадян» у кореспонденції із положеннями п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції на час прийняття наказу) щодо необхідності визначення порядку особистого прийому громадян та щодо права Генерального прокурора України видавати накази на виконання законів України.

Цей наказ втратив чинність, окрім пункту 1 цього Наказу (щодо затвердження та введення в дію Інструкції про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України), згідно з Наказом Генеральної прокуратури № 430 від 30.12.2015.

Надалі, на підставі наказу Генеральної прокуратури № 30 від 16.02.2018 наказ втратив чинність в цілому.

У той же час, у період дії цього акту, цією Інструкцією регламентувався порядок розгляду в органах прокуратури України звернень, у тому числі депутатів усіх рівнів, а також організація особистого прийому громадян.

Із змісту та аналізу положень цієї Інструкції вбачається, що вона є організаційно-розпорядчим актом, що визначає роботу установи та реалізацію посадових обов'язків, зокрема, Генеральним прокурором України, при виконанні функцій з організації та проведення прийому громадян. Його довгострокове та неодноразове застосування не свідчать про його нормативно-правовий характер, оскільки ці ознаки мають також організаційно-розпорядчі документи щодо організації діяльності будь-якої установи або юридичної особи приватного права.

Відтак, вказаний наказ/інструкція не є нормативно-правовими актами у зв'язку з чим на них не поширюється правовий режим процедури прийняття та набрання чинності нормативно-правовими актами, а також правила оскарження НПА.

При цьому, правила ч. 2 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру» (від 14.10.2014 року № 1697-VII) відносно того, що накази Генерального прокурора, що є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів публікуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях, набрали чинності з 15 липня 2015 року.

Що стосується власне особистого прийому громадян, який проводиться Генеральним прокурором України, слід зазначити, що відповідно до п. 8.2. вищезгаданої Інструкції особистий прийом керівництвом Генеральної прокуратури України здійснюється згідно із затвердженим Генеральним прокурором України графіком та встановленим порядком.

Наведені положення Інструкції, у т.ч. в числі щодо прийому громадян відповідно до графіку прийому громадян, відповідають вимогами ст. 22 Закону України «Про звернення громадян».

Відповідно до п. 8.3. цієї ж Інструкції Генеральний прокурор України приймає громадян за попереднім записом (але не в день прийому) за зверненнями, якщо у задоволенні їх раніше відмовлено його заступниками.

За висновком суду вказані положення Інструкції відповідають положенням ст. 22 Закону України «Про звернення громадян», відповідно до яких порядок прийому громадян затверджується керівником, що і вчинено у даному випадку.

Крім того, вказані положення Інструкції, у т.ч. щодо особистого прийому громадян Генеральним прокурором України у разі, якщо у задоволенні їх заяви відмовлено його заступником, відповідають і положенням ч. 1 ст. 16 Закону України «Про звернення громадян», якими передбачено, що скарга на дії чи рішення органу державної влади, установи, організації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

Наведене є також заходом розумної оптимізації адміністративної діяльності в межах діяльності державного органу, розгляду питань відповідно до відомчої компетенції та підлеглості.

З наведеного у сукупності слід дійти висновку, що зміст оскаржуваних положень Інструкції відповідає вимогам вищезазначених профільних правових актів, як і власне оскаржуваний наказ в частині, яка була чинною на час звернення позивачки до ГПУ, а відтак у суду відсутні підстави для висновку про їх протиправність, незаконність, невідповідність актам вищої юридичної сили та, відповідно, відсутні підстави для їх скасування чи визнання нечинними (станом на час розгляду справи наказ і Інструкція втратили чинність), а відтак відсутні і підстави для задоволення позову в цій частині.

Враховуючи наведені оцінки суду оскаржуваних наказу та Інструкції, а також вищевикладені висновки суду відносно власне самого звернення позивачки, зокрема, щодо того, що з нього не вбачається, що звернення пов'язано з діяльністю ГПУ чи службовою діяльністю Генерального прокурора, беручи також до уваги те, що на виконання вимог ч. 6 ст. 16 Закону України «Про звернення громадян» до цієї заяви не надано попередніх звернень, які не були задоволені заступником Генерального прокурора України, у суду відсутні підстави для висновку про допущену відповідачами протиправну бездіяльність відповідачів щодо її прийняття на особистому прийомі Генеральним прокурором України чи для висновку про порушення прав, свобод чи інтересів позивача в контексті заявлених обставин справи та фактичних обставин. У свою чергу, відсутні підстави для задоволення позову в цій частині.

Відповідно, відсутні підстави для зобов'язання Генерального прокурора України прийняти позивачку на особистому прийомі відповідно до вищезгаданої заяви позивачки від 23.08.2016 та, відповідно, підстави для задоволення позову в цій частині.

Водночас, суд не вбачає підстав для залишення позову без розгляду у зв'язку з пропуском позивачем строку звернення до суду, оскільки відповідачами не надано доказів щодо конкретної дати опублікування на веб-сайті прокуратури вищезгаданого наказу та Інструкції, а відтак відповідачем не доведено обставин пропуску позивачем строку звернення до суду.

Враховуючи вищевикладене у сукупності та заявлені позивачем підстави та предмет позову, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позову у повному обсязі

Керуючись положеннями статей 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, ст. ст. 241 - 246, 250, 251, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову ОСОБА_1 (р.н.о.к.п.п. НОМЕР_1 ; адреса: АДРЕСА_1 ) до Генеральної прокуратури України (01011, м. Київ, вул. Різницька, 13/15), Генеральний прокурор України (на момент звернення Луценко Юрій Віталійович ) - відмовити у повному обсязі.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 КАС України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Суддя О.А. Кармазін