Рішення № 80407978, 11.03.2019, Черкаський окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2019 року справа № 2340/4943/18

17 годин 22 хвилини м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі: судді - Трофімової Л.В., за участі секретаря - Безпалого А.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу № 2340/4943/18

за позовом ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1) [представник позивача - не прибув]

до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (вул. Смілянська, 131, м. Черкаси, 18000, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 39765890) [представник відповідача Пилипас І.Я. - за довіреністю]

третя особа: фермерське господарство «Чирви Лесі Іванівни» у особі голови ОСОБА_2 (АДРЕСА_1, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 40288299) [представники третьої особи - не прибув]

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, прийняв рішення.

17.12.2018 ОСОБА_1, звернувшись до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, третя особа без самостійних вимог фермерське господарство «Чирви Лесі Іванівни», в особі голови фермерського господарства ОСОБА_2, з урахуванням уточнених позовних вимог від 16.01.2019, просить:

- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, що пов'язана з порушенням розгляду клопотання ОСОБА_1 від 16.08.2018 (зареєстроване відповідачем 17.08.2018 за № В-6436/0/94-18) та як наслідок визнання бездіяльності протиправною, зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 16.08.2018 (зареєстроване відповідачем 17.08.2018 за № В-6436/0/94-18) та прийняти рішення у формі наказу про надання дозволу ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1) на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2 га, що розташована у адміністративних межах Катеринівської сільської ради Кам'янського району Черкаської області згідно поданого клопотання від 16.08.2018 (зареєстроване відповідачем 17.08.2018 за № В-6436/0/94-18), яку виділити із земельної ділянки площею 44,5262 га (кадастровий номер НОМЕР_2) шляхом надання згоди на її поділ законному користувачу фермерському господарству «Чирви Лесі Іванівни» у особі голови ОСОБА_2 згідно поданих заяв від 21.08.2018 № П-6496/0/94-18, від 28.09.2018 № П-7253/0/94-18;

- стягнути на користь ОСОБА_1, РНОКПП НОМЕР_1 за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (ЄДРПОУ 39765890) сплачений судовий збір та судові витрати.

Ухвалою від 19.12.2018 відкрито загальне провадження у справі та призначено підготовче судове засідання. Ухвалою від 17.01.2019 вирішено проводити судове засідання у режимі відеоконференції за участі позивача та представника третьої особи. Ухвалою від 23.01.2019 відкладено розгляд справи до 13.02.2019. Ухвалою від 13.02.2019 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 28.02.2019.

У обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що 16.08.2018 ОСОБА_1 звернулася до відповідача із клопотанням, у якому просила надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га, що розташована у адмінмежах Катеринівської сільської ради Кам'янського району Черкаської області та входить до складу земельної ділянки площею 44,5262 га (кадастровий номер НОМЕР_2), що перебуває у оренді ФГ «Чирви Лесі Іванівни». Листом Держгеокадастру від 13.09.2018 № 3653/0/95-18 позивачеві повідомлено, що відповідно до статті 79-1Земельного кодексу України формування земельних ділянок шляхом поділу і об'єднання раніше сформованих земельних ділянок без зміни їх цільового призначення здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок, що включає згоду власника земельної ділянки, для земель державної власності - органу уповноваженого здійснювати розпорядження земельними ділянками. Зазначену відмову викладену у формі листа позивач вважає протиправною бездіяльністю, оскільки відповідач у даному випадку мав прийняти розпорядчий, індивідуальний акт у формі наказу про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки підстав для прийняття іншого рішення (на думку позивача) у відповідача не було підстав.

Позивач зазначає, що відповідачем вчинено протиправну бездіяльність у зволіканні з розглядом двох заяв третьої особи про надання наказу про згоду на поділ земельної ділянки для подальшої передачі у власність позивача, оскільки позивач не може замовити виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га у власність без попередньої реєстрації її у Державному земельному кадастрі та присвоєнні кадастрового номеру у межах іншої земельної ділянки без поділу земельної ділянки за кадастровим номером НОМЕР_2. Позивач зазначає, що 21.08.2018 та 25.09.2018 третя особа зверталась до відповідача про надання наказу на поділ земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_2), проте двічі отримала відмову оформлену листами: від 13.09.2018 № 3672/0/95-18 та від 22.10.2018 № 4028/0/95-18, якими ФГ «Чирви Лесі Іванівни» відмовлено у наданні згоди на поділ земельної ділянки площею 44,5262 га (кадастровий номер НОМЕР_2) на 22 окремі земельні ділянки для подальшої їх передачі громадянам, у тому числі позивачу. Позивачем зазначено, що позивач звернувся із заявою про надання дозволу на розробку «проекту документації із землеустрою», а не проекту (а.с.149), як про це зазначають представника відповідача. Також зазначено, що для відведення земельної ділянки у власність окрім поділу земельної ділянки площею 44,5262 га кадастровий номер НОМЕР_2 існує потреба у зміні виду використання, що передбачає створення саме проектної документації. У судове засідання 11.03.2019 позивач не прибув, подав до суду заяву про розгляд справи без його участі, що надійшла до суду 05.03.2019, відповідно до якої просив задовольнити уточнені позовні вимоги повністю та встановити судовий контроль за виконанням відповідачем судового рішення у справі № 2340/4943/18 (а.с.200).

Відповідач позовні вимоги не визнав, 04.01.2019 подав до суду відзив на позовну заяву, а 23.01.2019 доповнення до відзиву де зазначив, що діяв у межах повноважень та у спосіб, встановлений законом. Відповідно до статті 79-1 Земельного кодексу України сформовані земельні ділянки належать державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Земельна ділянка площею 44,5262 га у адміністративних межах Катеринівської сільської ради зареєстрована у Державному земельному кадастрі із присвоєнням кадастрового номера. Формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок. Згідно зі ст. 56 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок включає, зокрема згоду власника земельної ділянки, для земель державної власності - органу уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою. Будь-які дії особи, спрямовані на набуття, зміну або припинення речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, можуть вчинятися, якщо речові права на таке майно зареєстровані згідно із вимогами цього Закону, крім випадків, коли речові права на нерухоме майно, що виникли до 01.01.2013 визнаються дійсними згідно з частиною 3 цієї статті, та у випадках, визначених статтею 28 цього Закону, частиною 4 статті 3 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень». Відповідачем зазначено, що згідно статті 18 Закону України «Про оренду землі» договір оренди землі набирає чинності з моменту його державної реєстрації. 09.12.2014 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно між Головним управлінням Держгеокадастру у Черкаській області та фізичною особою ОСОБА_2., а не третьою особою - фермерським господарством «Чирви Лесі Іванівни», на підставі договору оренди землі від 15.08.2014 було зареєстровано право оренди на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_2 площею 44,5262 га строком на 10 років. Статтею 654 Цивільного кодексу України встановлено, що зміна або розірвання договору вчиняється в такій самій формі, що й договір, що змінюється або розривається, якщо інше не встановлено договором або законом чи не випливає із звичаїв ділового обороту. Відповідно до пункту 5 статті 116 Земельного кодексу України визначено, що земельні ділянки, що перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними у порядку, визначеному законом. У зв'язку з викладеним відповідач вважає свою відповідь від 13.09.2018 № 3653/0/95-18 законною та обґрунтованою. Щодо позовної вимоги визнати протиправною бездіяльність відповідача та зобов'язання прийняти рішення у формі наказу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, відповідачем зазначено, що згідно рішення Конституційного Суду України від 14.12.2011 № 19-рп/2011 у справі №1-29/2011 бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це невиконання повноважень, встановлених законодавством. Постановою Верховного Суду України від 24.11.2015 у страві № П-800/259/15 визначено, що бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб'єкта, що виражається у формі невчинення дії (дій), що він зобов'язаний був і міг вчинити. Адміністративний розсуд - це визначений межами норм права певний ступінь свободи суб'єкта публічної адміністрації (органу, посадової особи тощо) у правовому вирішенні того чи іншого підвідомчого питання (справи), яка надається з метою прийняття раціонального оптимального рішення у справі. Твердження представника позивача щодо бездіяльності відповідача щодо не надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не відповідає дійсності, оскільки частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Зазначена стаття не містить імперативної норми, про те, що відмова має бути лише у формі наказу. Суть відмови відповідача ґрунтувалась на тому, що позивачка звернулась за отриманням дозволу на земельну ділянку що входить у земельний масив, що вже є сформований та має кадастровий номер. У такому випадку законодавством визначений окремий порядок виділення земельних ділянок. До спірних правовідносин належить застосуванню частина 6 статті 79-1 Земельного кодексу України. Представник відповідача у судовому засіданні 11.03.2019 проти позову заперечувала з підстав викладених у відзиві та додаткових поясненнях, у задоволенні позову просила відмовити.

Фермерське господарство «Чирви Лесі Іванівни» у особі голови ОСОБА_2 у судове засідання 11.03.2019 не прибули, подано до суду заяву про розгляд справи без участі третьої особи, що надійшла 05.03.2019, відповідно до якої повідомив, що підтримує уточнені позовні вимоги та просить задовольнити позов (а.с.198).

Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши повідомлені позивачем та відповідачем аргументи щодо обставин справи, належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів сукупно, суд дійшов висновку, що позов належить задовольнити частково з огляду на таке.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області із клопотанням відповідно до статтей 118, 121 Кодексу № 2768 від 16.08.2018 (зареєстровано 17.08.2018 вх. № В-6436/0/94-18) про надання дозволу «на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га, що розташована на адміністративній території Катеринівської сільської ради, Кам`янського району, Черкаської області, за межами населеного пункту». У додатках до клопотання надано: копію паспорту; копію ідентифікаційного коду; обґрунтування розмірів земельної ділянки; довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями; ситуаційний план бажаного місця розташування земельної ділянки; довідку, що позивач не набув права власності на земельну ділянку; викопіювання бажаного місця розташування земельної ділянки та погодження ФГ «Чирви Лесі Іванівни», відповідно до якого ОСОБА_2 дає згоду на відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 2,00 га.

Суд зазначає, що стаття 118 Кодексу № 2768, за якою звертався позивач, передбачає саме «розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки», а не «документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки» - як зазначено у клопотанні. У положеннях статті 118 Кодексу № 2768 взагалі відсутній термін «документація із землеустрою». Статтею 121 Кодексу № 2768 передбачено норми безоплатної приватизації - для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (пункт «б» частини 1).

Відповідно до довідки від 06.08.2018 з державної статистичної звітності (а.с.22) та відомостей з державного земельного кадастру від 13.02.2019 (а.с.153) орендарем земельної ділянки площею 44,5262 га, кадастровий номер НОМЕР_2 є ОСОБА_2.

13.09.2018 за результатами розгляду зазначеного клопотання відповідач листом № 3653/0/95-18 відмовив позивачеві у задоволенні клопотання, зазначивши, що позивач має намір отримати у власність земельну ділянку із вже сформованої земельної ділянки площею 44,5262 га (кадастровий номер НОМЕР_2), що перебуває у оренді ФГ «Чирви Лесі Іванівни», тому за даних обставин формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, без зміни їх цільового призначення має здійснюватись за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

З наданих до суду матеріалів судом досліджено, що ОСОБА_2 звертався до відповідача із заявами 21.08.2018 № П-6496/0/94-18 та 28.09.2018 № П-7253/0/94-18 про надання дозволу на поділ земельної ділянки площею 44,5262 га (кадастровий номер НОМЕР_2) на 22 окремі земельні ділянки, для подальшої їх передачі громадянам. 22.10.2018 за № 4028/0/95-18 Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повідомило ОСОБА_2., що розгляд зави буде можливий після прийняття судом рішення у справі № 696/744/16-ц, що перебуває у провадженні Смілянського міськрайонного суду Черкаської області, предметом якої є розірвання договору оренди землі від 09.12.2014, що був укладений між Головним управлінням Держгеокадастру у Черкаській області та ОСОБА_2

Вважаючи відмову відповідача, що викладена у листі від 13.09.2018 № 3653/0/95-18 протиправною бездіяльністю, позивач звернувся до суду.

Суд зазначає, що земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-III (далі - Кодекс № 2768), Законом України «Про землеустрій», а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Статтею 121 Кодексу № 2768 встановлено, що кожен громадянин України має право на безоплатне отримання земельної ділянки із земель державної або комунальної власності.

Згідно статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Відповідно до частин 2, 3 статті 22 Конституції України конституційні права гарантуються і не можуть бути скасовані, а держава повинна утримуватись від прийняття будь-яких актів, що б призводили до скасування чи звуження змісту та обсягу існуючих прав та свобод. Згідно статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 121 Кодексу № 2768 встановлено, що кожен громадянин України має право на безоплатне отримання земельної ділянки із земель державної або комунальної власності.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» вирішено утворити Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, реорганізувавши Державне агентство земельних ресурсів України шляхом перетворення, а також установлено, що центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються (абзац третій пункту 1, пункт 5 постанови). Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, згідно з підпунктом 31 пункту 4 якого Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) наділена повноваженнями розпоряджатись землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи. Згідно із підпунктом 7, 9 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи. Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінрегіону і Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання. Підпунктом 13 пункту 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 29.09.2016 № 333 (далі - Положення № 333) Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Аналіз норм дає підстави дійти висновку, що відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Кодексу № 2768. Відповідно до частини 6 статті 118 Кодексу № 2768 громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема для ведення особистого селянського господарства, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Згідно з частиною 7 статті 118 Кодексу 2768 відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Кодексом № 2768 визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118, 123 Кодексу № 2768. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17 (ЄДРСР 72532460). Згідно частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду.

Згідно частин 1 та 2 статті 79-1 Кодексу № 2768 формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки, як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Частинами 5 - 10 статті 79-1 Кодексу № 2768 визначено, що формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок. Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування. У разі встановлення (відновлення) меж земельних ділянок за їх фактичним використанням у зв'язку з неможливістю виявлення дійсних меж, формування нових земельних ділянок не здійснюється, а зміни до відомостей про межі земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру. Земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї. Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.

Відповідно до частини 12 статті 186 Кодексу № 2768 технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок погоджується: у разі якщо поділ земельних ділянок здійснюється її користувачем - власником земельних ділянок, а щодо земельних ділянок державної або комунальної власності - органом виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, уповноваженими розпоряджатися земельними ділянками відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу; у разі поділу, об'єднання земельної ділянки, що перебуває у заставі, - заставодержателем; у разі поділу, об'єднання власником земельної ділянки, що перебуває у користуванні, - землекористувачем. Суд зазначає, що позивач у даній справі не є користувачем земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2, шляхом поділу якої прагне отримати у власність земельну ділянку орієнтовною площею 2 га. Право звернення за погодженням на поділ земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2 має користувач, заставодержатель і власник земельної ділянки.

Аналіз положень частин п'ятої-десятої статті 79-1, частини 12 статті 186 Кодексу № 2768 дає можливість дійти висновку, що підставою для формування земельних ділянок шляхом поділу раніше сформованих земельних ділянок, що перебувають у користуванні, без зміни їх цільового призначення, є технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок її користувачем, погоджена власником/розпорядником земельної ділянки. Суд зазначає, що позивач у даній справі не є ні власником, ні користувачем земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2, шляхом поділу якої прагне отримати у власність земельну ділянку орієнтовною площею 2 га.

До спірних правовідносин у даній справі належить застосуванню частина 6 статті 79-1 Кодексу № 2768 відповідно до якої формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, що перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі відповідної технічної документації із землеустрою.

Згідно з частиною 1 статті 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.

Формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, що перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі № 823/1179/17 (ЄДРСР 76032508) та від 30.08.2018 у справі 802/928/17-а (ЄДРСР 76137824).

Щодо доводів позивача про необхідність зміни цільового призначення земельної ділянки, суд зазначає, що у статті 79-1 Кодексу № 2768 цільове призначення земельної ділянки розуміється у контексті частини 1 статті 19 Кодексу № 2768, відповідно до якої землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Враховуючи, що земельна ділянка орієнтовною площею 2,00 га, що позивач прагне отримати у власність та земельна ділянка площею 44,5262 га, кадастровий номер НОМЕР_2, за поділом якої планується позивачем отримати земельну ділянку орієнтовною площею 2,00 га відносяться до однієї категорії - землі сільськогосподарського призначення, то відсутня необхідність зміни цільового призначення. Мета: «для ведення фермерського господарства» та «для ведення особистого селянського господарства» є видами використання земельних ділянок з однаковим цільовим призначенням - землі сільськогосподарського призначення.

У частині 7 статті 118 Кодексу № 2768 наведено альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу. Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 Кодексу № 2768 не визначено, в якій саме формі вирішується це питання.

У частині 9 статті 118 Кодексу № 2768 зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

У статті 118 Кодексу № 2768 не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати повноваження з надання дозволу або мотивованої відмови у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи у суді.

Згідно Кодексу адміністративного судочинства України (частина 1 статті 77) кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 Кодексу адміністративного судочинства України. Відповідно до частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що відповідач у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661 наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Суд дійшов висновку про протиправну бездіяльність та помилковість обраної відповідачем форми реагування на клопотання позивача з огляду на таке.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про звернення громадян» заява (клопотання) -звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Згідно статті 15 Закону України «Про звернення громадян» відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) у обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом, а саме наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не може оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника. Відсутність належним чином оформленого наказу про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв рішення з числа тих, що він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність. Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 у справі № 804/5597/15 (ЄДРСР 76613853).

Вирішуючи спір, суд зазначає, що лист відповідача від 13.09.2018 № 3653/0/95-18 у відповідь на звернення із клопотанням позивача про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,00 га за змістом та формою не можуть вважатись «відмовою» у розумінні частини 7 статті 118 Кодексу № 2768, а тому позовні вимоги у частині визнання протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, що пов'язана з порушенням розгляду клопотання ОСОБА_1 від 17.08.2018 за № В-6436/0/94-18 та зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 17.08.2018 № В-6436/0/94-18 з прийняттям рішення у формі наказу належить задовольнити. Суд зазначає, що позивач звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, щодо якої технічну документацію із землеустрою щодо поділу не затверджено. Перевіряючи дії відповідача за критеріями згідно частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, варто зазначити, що у відмові йдеться про статтю 56 Закону України "Про землеустрій" - технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок включає, зокрема згоду власника земельної ділянки, для земель державної власності - органу уповноваженого здійснюватирозпорядження земельною ділянкою. У задоволенні позовних вимог у частині конкретизації способу реалізації дискреційних повноважень, тобто зобовязання яким шляхом і яке саме рішення повинен прийняти відповідач (орган владних повноважень), з урахуванням принципу розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову і неможливістю перебирання судом повноважень виконавчої гілки влади, належить відмовити.

Верховний Суд у постанові від 06.03.2019 у справі № 200/11311/18-а (ЄДРСР 80269180) зазначив наприклад, що дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…» тощо; шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Суд зазначає, що у частині 7 статті 118 Кодексу № 2768 передбачено: «відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування…».

Тобто, частиною 7 статті 118 Кодексу № 2768 закріплено дискреційність, альтернативність дій, рішень, що приймаються органом владних повноважень, у контексті реалізації органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави) у випадку виявлення певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя. До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у рішенні від 21.08.2018 у справі №810/3393/17 (ЄДРСР 76035442) та від 14.08.2018 у справі №806/1045/17 (ЄДРСР 75906609).

Зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді вбачається, що під дискреційним повноваженням варто розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства не є забезпечення ефективності державного управління, а є гарантування дотримання прав особи та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Вирішуючи позовні вимоги у частині способу прийняти рішення у формі наказу за результатами повторного розгляду клопотання ОСОБА_1 від 16.08.2018 (зареєстроване відповідачем 17.08.2018 за № В-6436/0/94-18) шляхом надання згоди на її поділ законному користувачу фермерському господарству «Чирви Лесі Іванівни» у особі голови ОСОБА_2 згідно поданих заяв від 21.08.2018 № П-6496/0/94-18, від 28.09.2018 № П-7253/0/94-18, суд зазначає, що зазначена позовна вимога не належить до задоволення, оскільки стосується реалізації дискреційних повноважень відповідача, зачіпає права та інтереси не лише третьої особи, але і фзичної особи ОСОБА_2 обставини щодо порушення, невизнання або оспорювання яких не є предметом дослідження у даній справі.

Законодавець передбачив обов'язок суду змусити суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, що належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання у таку діяльність є формою втручання у дискреційні повноваження органу виконавчої влади та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Пунктом 10 частини 2 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Згідно з частиною 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, у межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно судової практики Європейського суду з прав людини (рішення у справі Olsson проти Швеції від 24.03.1988, № 10465/83) запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства Україникритеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства не є забезпечення ефективності державного управління, а є гарантування дотримання прав особи та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

ЄСПЛ у рішенні від 26.10.2000 у справі Hasan and Chaush проти Болгарії, № 30985/96 зазначено, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно.

Суд зазначає, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникла б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Для врегулювання спірних відносин належним способом захисту порушених прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 17.08.2018 № В-6436/0/94-18 з прийняттям рішення у формі наказу згідно вимог чинного законодавства.

Вирішуючи заяву позивача (а.с.200) про встановлення судового контролю за виконанням рішення у справі № 2340/4943/18 суд зазначає про таке.

Згідно статті 382 Кодексу адміністративного судочинства України суд, який ухвалив судове рішення у адміністративній справі, має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення. Судовий контроль за виконанням судових рішень у адміністративних справах є диспозитивним правом суду, що може використовуватись залежно від наявності об'єктивних обставин, що підтверджені належними та допустимими доказами. Позивачем не наведено аргументованих доводів та не надано доказів того, що рішення суду буде відповідачем тривалий час не виконано, у зв'язку з чим своєчасно у межах розумних строків не будуть поновлені його права. Таким чином, у задоволенні заяви про встановлення контролю за виконанням рішення суду належить відмовити.

ЄСПЛ у рішенні від 10.02.2010 у справі Серявін та інші проти України, № 4909/04, пункт 58 зазначив, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 ЄКПЛ зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення (рішення у справі Ruiz Torija проти Іспанії від 09.12.1994, № 303-A, пункт 29).

Вирішуючи питання розподілу судових витрат, суд зазначає про таке.

Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, що належать відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Частиною 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. Суд не включає до складу судових витрат, що належать розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Відповідно до частини 1 статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи. Згідно частини 3 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. Суд не включає до складу судових витрат, що належать розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Враховуючи, що позивачем сплачено судовий збір у сумі 704 грн. 80 коп. згідно квитанції від 09.12.2018, а позовні вимоги задоволено частково, суд дійшов висновку про стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору пропорційно до розміру задоволених позовних вимог у сумі 352,40 грн.

Керуючись статтями 2, 6-16, 19, 73-78, 90, 118, 139, 242-245, 255, 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, що пов'язана з порушенням розгляду клопотання ОСОБА_1 від 16.08.2018 (зареєстровано 17.08.2018 № В-6436/0/94-18).

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 16.08.2018 (зареєстровано 17.08.2018 № В-6436/0/94-18) та прийняти рішення у формі наказу.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (вул. Смілянська, 131, м. Черкаси, 18000, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 39765890) на користь ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1) судові витрати із сплати судового збору у сумі 352 (триста п'ятдесят дві) грн. 40 коп.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, що може бути подана протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення може бути оскаржене у апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України через суд першої інстанції до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини 1 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Учасники справи:

позивач: ОСОБА_1 [АДРЕСА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1];

відповідач: Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області [вул. Смілянська, 131, м. Черкаси, 18000, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 39765890];

третя особа: Фермерське господарство «Чирви Лесі Іванівни» у особі голови ОСОБА_2 [АДРЕСА_1, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 40288299].

Повне судове рішення складено 13.03.2019.

Суддя Л.В. Трофімова