Ухвала суду № 80258445, 05.03.2019, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

05 березня 2019 року м. Київ № 320/1018/19

Суддя Київського окружного адміністративного суду Панченко Н.Д., розглянувши в місті Києві позовну заяву керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Пісківського закладу дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) «Артемко», Відділу освіти, молоді, спорту та зовнішніх зв’язків виконавчого комітету Пісківської селищної об’єднаної територіальної громади, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Пісківська селищна об’єднана територіальна громада, Головне управління Держгеокадастру у Київській області, про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

керівник Фастівської місцевої прокуратури Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду в порядку частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, в інтересах держави, з позовом до Пісківського закладу дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) «Артемко», Відділу освіти, молоді, спорту та зовнішніх зв’язків виконавчого комітету Пісківської селищної об’єднаної територіальної громади, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Пісківська селищна об’єднана територіальна громада, Головне управління Держгеокадастру у Київській області, в якому просив суд:

- визнати незаконною бездіяльність Пісківського закладу дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) № 2 «Артемко» та Відділу освіти, молоді, спорту та зовнішніх зв’язків виконавчого комітету Пісківської селищної об’єднаної територіальної громади з питань вжиття заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 0, 50 га по вул. Дачній, 60, смт. Пісківка Бородянського району Київської області;

- зобов’язати адміністрацію Пісківського закладу дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) № 2 «Артемко» та Відділ освіти, молоді, спорту та зовнішніх зв’язків виконавчого комітету Пісківської селищної об’єднаної територіальної громади вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 0, 50 га по вул. Дачній, 60, смт. Пісківка Бородянського району Київської області.

Відповідно до приписів частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема: чи має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Цією ж статтею передбачено, що суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі за даним позовом, суд виходить з такого.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що адміністративний позов пред'явлено прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів. На думку суб'єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у можливому майбутньому створенні передумов для зловживання розпорядженням земельною ділянкою, яка знаходиться під Пісківським закладом дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) № 2 «Артемко» внаслідок неоформлення правовстановлюючих документів на землю, настання ризику у зв'язку з цим, для нормального функціонування невизначеної кількості загальноосвітніх закладів та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.

Частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п’ята статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України). Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

За результатом вивчення позовної заяви на відповідність її вимогам процесуального закону, суд констатує наявність суттєвих недоліків процесуального характеру, які унеможливлюють відкриття провадження у справі, виходячи з такого.

Так, всупереч частини п’ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у позовній заяві не зазначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, хоча прокурор позиціонував себе як позивач.

В свою чергу, прокурор у позовній заяві звертає увагу на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах, з чим суд не погоджується з огляду на таке.

В силу вимог статті 187 Земельного кодексу України, контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Відповідно до частини першої статті 188 Земельного кодексу України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з вимогами статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав.

Таким чином, твердження прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах є хибними та такими, що суперечать законодавчо встановленим положенням вимог вищевказаного законодавства.

Крім того, визначаючи державний інтерес, на захист якого став прокурор, останній послався не на порушення державних інтересів, а на можливі негативні наслідки настання яких пов'язується з порушенням у майбутньому, при цьому в основу позову покладені власні припущення позивача щодо таких наслідків, а саме «відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку створює передумови для зловживань...» «...що може призвести до негативних наслідків…».

На виконання вимог процесуального закону, обумовленого частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, прокурор жодним чином не обґрунтував та документально не підтвердив відповідними доказами, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність його захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах з урахуванням висновків, покладених в основу рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99.

Так, у резолютивній частині рішення Конституційного Суду України зазначено, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

З огляду на викладене, суд констатує, що прокурор має право звертатись до суду з позовом в інтересах держави лише у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, а також у разі відсутності такого органу.

Так, відповідно до статті 131-1 Конституції України в редакції Закону України від 02.06.2016 № 1401-VIII, в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Таким чином Конституцією України передбачено дві обов’язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

Буквальний аналіз зазначеної норми дає підстави для висновку про те, що прокурор має право звертатись до суду з позовом лише у визначених законом випадках.

Що таке «виключні випадки, дає розуміння стаття 23 Закону України «Про прокуратуру», яка регулює питання представництва прокуратурою інтересів держави.

Так, відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Згідно з приписами вказаних норм, прокурор не може здійснювати представництво ані іноземців, ані особи без громадянства, ані юридичних осіб, які не є держаними органами, підприємствами, установами, організаціями.

З вищезазначеного також слідує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб’єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті – спонукати до виконання у разі неналежного здійснення таких функцій суб’єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Отже, із вищевикладеного слідує, що для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави, існує дві умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

На противагу вимогам законодавства України, позовна заява прокурора не містить ні обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави, ні обґрунтувань неможливості іншим органом державної влади, до компетенції якого належить вирішення питань у спірних правовідносинах, самостійно звернутись з аналогічним позовом до суду.

Зміст позовних вимог спрямований на зобов'язання відповідачів оформити правовстановлюючі документи на земельну ділянку площею 0, 50 га на території Пісківської селищної об’єднаної територіальної громади, таким чином, на думку прокурора, він завадить можливим зловживанням щодо розпорядження землею, на якій розташований дошкільний заклад, на що суд також зазначає таке.

Згідно з положеннями статті 125 Земельного кодексу України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування нею та оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Відтак виготовлення відповідачами правовстановлюючих документів не є запорукою від будь-яких зловживань із землею та виникнення ускладнень у зв'язку з цим для виховного процесу у невизначеній кількості навчальних (виховних) закладів району.

При цьому, вимога про зобов'язання відповідачів зареєструвати відповідне право в Єдиному державному реєстрі майнових прав, прокурором не заявляється взагалі.

Способами захисту суб’єктивних адміністративних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав та вплив на правопорушника. Загальний перелік таких способів захисту прав та інтересів передбачений статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

Власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права, який прямо визначається спеціальним законом, що регламентує конкретні адміністративні правовідносини. Разом з тим, зазначені вимоги закону залишаться поза увагою суду, якщо позовні вимоги спрямовані на захист прав та інтересів у майбутньому, оскільки захисту підлягає тільки порушене право.

Ураховуючи, що при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень частин четвертої, п’ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, не зазначено уповноважений орган, який здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах; відсутність зазначення порушеного державного інтересу, а не удаваного, на захист якого звернувся прокурор, суд вважає за необхідне застосувати до позовної заяви положення статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України та повернути її без розгляду.

Керуючись статтями 169, 171, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Позовну заяву керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Пісківського закладу дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) «Артемко», Відділу освіти, молоді, спорту та зовнішніх зв’язків виконавчого комітету Пісківської селищної об’єднаної територіальної громади, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Пісківська селищна об’єднана територіальна громада, Головне управління Держгеокадастру у Київській області, про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, – повернути позивачеві без розгляду разом із доданими до неї документами.

Роз'яснити позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Копію ухвали надіслати позивачу.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п’ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Панченко Н.Д.