Ухвала суду № 80153149, 27.02.2019, Волинський окружний адміністративний суд

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

про забезпечення позову

27 лютого 2019 року ЛуцькСправа № 140/450/19 Суддя Волинського окружного адміністративного суду Плахтій Н.Б., вивчивши заяву Управління охорони здоров'я Волинської обласної державної адміністрації про забезпечення позову, подану одночасно із поданням позовної заяви до Волинської обласної ради про визнання незаконним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Управління охорони здоров'я Волинської обласної державної адміністрації (далі - Управління, позивач) звернулося до суду з позовом до Волинської обласної ради (далі - облрада, відповідач) про визнання незаконним та скасування рішення Волинської обласної ради від 20.12.2018 №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік».

Одночасно із поданням позовної заяви Управління подало заяву про забезпечення позову, у якій просить до вирішення справи по суті:

1) зупинити дію рішення облради від 20.12.2018 №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік» в частині зменшення фінансування видатків у розмірі 17 000 000 гривень, які були передбачені в проекті рішення облради «Про обласний бюджет на 2019 рік», розробленому департаментом фінансів облдержадміністрації та внесеному Волинською облдержадміністрацією у облраду листом від 26.11.2018 за №8225/50/2-18, на утримання Волинського обласного перинатального центру та розподілені в рішенні облради від 20.12.2018 №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік» на інші цілі, а саме:

- внески до статутного капіталу суб'єктів господарювання на 1 000 000 грн.;

- Програму розвитку місцевого самоврядування у Волинській області на 2016-2020 року (Проект) (загальний фонд) на 550 000 грн.;

- фінансування навчально-тренувального процесу та участі дитячо-юнацьких та дівочих футбольних команд Володимир-Волинського ліцею «Центр освіти та соціально-педагогічної підтримки» Волинської обласної ради на 550 000 грн.;

- Регіональну програму запобігання та лікування серцево-судинних захворювань «Волинькард» на 2018-2020 роки на 835 000 грн.;

- придбання спортивного інвентаря для КУ «Волинський обласний центр соціально-психологічної реабілітації дітей» на 100 000 грн.;

- реалізацію заходу «фінансова підтримка суб'єктів господарювання агропромислового комплексу на зворотній основі у вигляді пільгових кредитів на реалізацію бізнес-планів» за Комплексною програмою розвитку галузі АПК Волинської області на 2016-2020 роки (загальний фонд) на 1 000 000 грн.;

- Регіональну комплексу програму підтримки індивідуального житлового будівництва на селі «Власний дім» у Волинській області на 2018-2020 роки (надання кредиту (Кредитування)) на 150 000 грн;

- інші субвенції з місцевого бюджету на 12 815 000 грн.

2) заборонити Департаменту фінансів Волинської обласної державної адміністрації у ході виконання рішення облради від 20.12.2018 №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік» при складанні розпису обласного бюджету на 2019 рік враховувати у ньому зміни, внесені на пленарному засіданні чергової 22-ї сесії облради до проекту рішення «Про обласний бюджет на 2019 рік», поданого облдержадміністрацією та прийнятого за основу, відповідно до рішення постійної комісії облради з питань бюджету, фінансів та цінової політики, зокрема, зменшення видатків на утримання Волинського обласного перинатального центру на 17 000 000 грн. та збільшення видатків на вищевказані цілі.

Заява про забезпечення позову обґрунтована тим, що оскаржуване рішення облради від 20.12.2018 №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік» прийняте з порушенням статей 14, 15 Регламенту Волинської обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням облради від 10.02.2016 №2/3 (зі змінами, внесеними рішеннями облради від 08.09.2016 №7/4 та від 02.02.2017 №10/62) (далі - Регламент) та частини п'ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування». При цьому Управління зазначає, що проект рішення облради «Про обласний бюджет на 2019 рік» із змінами, внесеними рішенням постійної комісії облради з питань бюджету, фінансів та цінової політики від 19.12.2018 №61/2 «Про проект рішення обласної ради «Про обласний бюджет на 2019 рік», не був оприлюднений на офіційному веб-сайті обласної ради та не був поданий у виконавчий апарат облради в обсязі 64 примірників на паперових носіях та електронний варіант проекту рішення. Вказує на те, що оскаржуваним рішенням без обґрунтувань, пояснень, зазначення джерела фінансових ресурсів зменшено Управлінню видатки на утримання Волинського обласного перинатального центру на 17 000 000 грн., що унеможливлює встановлення факту дотримання вимог статті 103-6 Бюджетного кодексу України у частині цільового спрямування додаткової дотації на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров'я. Крім того, посилається на порушення відповідачем вимог статті 91 Бюджетного кодексу України внаслідок врахування в оскаржуваному рішенні на виконання Регіональної програми запобігання та лікування серцево-судинних захворювань «Волинькард» на 2018-2020 роки на 250 000 грн. більше фінансового ресурсу, передбаченого Управлінню Програмою на 2019 рік.

За вказаних обставин Управління зазначає, що в разі невжиття заходів забезпечення позову у випадку задоволення позову існує небезпека розтрати коштів обласного бюджету всупереч вимогам чинного законодавства і такі негативні наслідки будуть невідворотними.

У поданих поясненнях на заяву про забезпечення позову від 26.02.2019 №378/48/2-10 облрада проти вимог Управління заперечила з тих підстав, що під час розгляду питання «Про обласний бюджет на 2019 рік» облрадою було дотримано вимог чинного законодавства та Регламенту, а оскаржуване рішення облради жодним чином не порушує прав, свобод та інтересів Управління. Крім того, зазначила, що право на звернення до суду та внесення клопотання про зупинення дії рішення про обласний бюджет в силу вимог статті 122 Бюджетного кодексу України належить Кабінету Міністрів України. З огляду на вищевикладене облрада просила відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову.

Відповідно до частин першої-третьої статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Суд, розглядаючи заяву про забезпечення позову, може викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову. У виняткових випадках, коли наданих заявником пояснень та доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, суд може призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін у встановлений судом строк.

Враховуючи надані заявником пояснення та докази, надані пояснення відповідачем у справі, а також відсутності необхідності надання додаткових пояснень та доказів, заява про забезпечення позову розглянута без повідомлення учасників справи.

Аналізуючи доводи заяви про забезпечення позову та наявні докази, суд приходить до таких висновків.

Згідно з частинами першою та другою статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Відповідно до частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина друга статті 151 КАС України).

Частиною п'ятою статті 151 КАС України передбачено, що зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.

Отже, зупинення дії нормативно-правового акта, який оскаржується, можливе лише у разі очевидних ознак його протиправності та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом про його оскарження.

Із наявних у матеріалах справи доказів суд не вбачає очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення облради від 20.12.2018 №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік» чи порушення прав, свобод та інтересів Управління. Крім того, перевірка протиправності рішення можлива лише в ході з'ясування усіх фактичних обставин справи при розгляді її по суті, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв'язку доказів у їх сукупності. Тобто, встановлення ознак протиправності оскаржуваного рішення є фактично вирішенням адміністративного спору по суті, що є неприпустимим при вирішенні заяви про забезпечення позову.

Відтак, підстави для задоволення заяви Управління в частині забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення відсутні.

Разом з тим, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості усіх доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів. Види забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Співмірність, зокрема, полягає в тому, щоб засіб забезпечення відповідав предмету позову за вартістю. Адекватність заходу до забезпеченню позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Крім того, суд враховує, що згідно Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта.

Так, у заяві про забезпечення позову Управління посилається на той факт, що при прийнятті оскаржуваного рішення порушено вимоги Бюджетного кодексу України щодо належного спрямування додаткової дотації та перевищення обсягів фінансування.

Зокрема, згідно з частинами першою та другою статті 103 6 Бюджетного кодексу України додаткова дотація на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров'я спрямовується на: 1) видатки навчальних закладів, визначених у частині першій статті 103 2 цього Кодексу (крім видатків на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників навчальних закладів, визначених пунктами 1 - 6 частини першої статті 103 2 цього Кодексу, а також навчальних закладів, визначених пунктами 7 і 8 частини першої статті 103 2 цього Кодексу, в частині здобуття повної загальної середньої освіти); 2) видатки закладів охорони здоров'я, визначених у пункті 3 частини першої статті 89 та у пункті 3 частини першої статті 90 цього Кодексу, на оплату комунальних послуг та енергоносіїв. У законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги додаткової дотації на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров'я для обласних бюджетів.

Законом України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» передбачено додаткову дотацію обласному бюджету Волинської області на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров'я в сумі 576902,9 тис.грн. Вказана сума закладена в доходи обласного бюджету на 2019 рік, що затверджений рішенням облради від 20.12.2018 №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік».

Разом з тим, перевірка дотримання вимог статті 103 6 Бюджетного кодексу України в частині спрямування додаткової дотації на визначені цілі можлива лише в ході з'ясування обставин у справи по суті. Також в ході розгляду справи по суті підлягають з'ясуванню доводи заявника щодо дотримання при прийнятті оскаржуваного рішення вимог статті 91 Бюджетного кодексу України в частині спрямування видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, на відповідні цілі.

Отже, в разі задоволення позову існує небезпека утруднення чи унеможливлення виконання рішення суду, оскільки при встановленні судом порушень Бюджетного кодексу України відповідач зобов'язаний буде привести у відповідність до вимог бюджетного законодавства оскаржуване рішення, а у випадку витрачання бюджетних коштів в процесі розгляду справи судом виконання судового рішення буде неможливим або ж ускладненим.

Відповідно до пункту 1 Положення про Департамент фінансів Волинської обласної державної адміністрації (далі - Департамент), затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 14.02.2018 №99, утворюється головою обласної державної адміністрації, входить до її складу і забезпечує виконання покладених на цей підрозділ завдань.

Пунктом 4 вказаного Положення передбачено, що основними завданнями Департаменту є, зокрема, складення розпису обласного бюджету, забезпечення протягом бюджетного періоду відповідності розпису встановленим бюджетним призначенням (підпункт 8).

Таким чином, Департамент є структурним підрозділом облдержадміністрації, на якого покладаються функції із забезпечення виконання обласного бюджету, в тому числі, шляхом складення його розпису.

Матеріалами справи, а саме Додатком 1 до рішення постійної комісії облради з питань бюджету, фінансів та цінової політики від 19.12.2018 №61/2 «Про проект рішення обласної ради «Про обласний бюджет на 2019 рік», підтверджується той факт, що відповідно до запропонованих змін до проекту обласного бюджету на 2019 рік, який із вказаними змінами був схвалений оскаржуваним рішенням, зменшено видатки, зокрема, Управлінню на утримання Волинського обласного перинатального центру на 17 000 000 грн. та збільшено видатки на інші цілі, зокрема і ті, що вказані заявником.

Відтак, оскільки Управління оспорює правомірність рішення облради від 20.12.2018 №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік» в частині внесених змін по зменшенню видатків на утримання Волинського обласного перинатального центру на суму 17 000 000 грн. і спрямування вказаної суми всупереч вимог бюджетного законодавства на інші цілі та програми, з метою уникнення можливих невідворотних наслідків щодо незаконного витрачання бюджетних коштів суд вважає за необхідне заяву Управління задовольнити частково, застосувавши передбачений пунктом 4 частини першої статті 151 КАС України захід забезпечення позову у вигляді заборони Департаменту у ході виконання рішення облради від 20.12.2018 №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік» при складанні розпису обласного бюджету на 2019 рік враховувати у ньому зміни, внесені на пленарному засіданні чергової 22-ї сесії облради до проекту рішення «Про обласний бюджет на 2019 рік», поданого облдержадміністрацією та прийнятого за основу, відповідно до рішення постійної комісії облради з питань бюджету, фінансів та цінової політики, щодо збільшення видатків на суму 17 000 000 грн. на цілі, зазначені заявником.

Обираючи такий вид забезпечення позову, суд також враховує, що облрада у поясненнях на заяву Управління жодних заперечень щодо застосування даного виду забезпечення позову та визначених заявником цілей, на які розподілені спірні бюджетні кошти, не висловила.

Керуючись статтями 150, 151, 154, 248, 256, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Заяву Управління охорони здоров'я Волинської обласної державної адміністрації про забезпечення позову задовольнити частково.

Забезпечити позов Управління охорони здоров'я Волинської обласної державної адміністрації до Волинської обласної ради про визнання незаконним та скасування рішення шляхом заборони Департаменту фінансів Волинської обласної державної адміністрації до набрання рішенням у даній справі законної сили у ході виконання рішення Волинської обласної ради від 20.12.2018 №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік» при складанні розпису обласного бюджету на 2019 рік враховувати у ньому зміни, внесені на пленарному засіданні чергової 22-ї сесії облради до проекту рішення «Про обласний бюджет на 2019 рік», поданого облдержадміністрацією та прийнятого за основу, відповідно до рішення постійної комісії облради з питань бюджету, фінансів та цінової політики, в частині збільшення видатків на:

- внески до статутного капіталу суб'єктів господарювання на 1 000 000 грн.;

- Програму розвитку місцевого самоврядування у Волинській області на 2016-2020 року (Проект) (загальний фонд) на 550 000 грн.;

- фінансування навчально-тренувального процесу та участі дитячо-юнацьких та дівочих футбольних команд Володимир-Волинського ліцею «Центр освіти та соціально-педагогічної підтримки» Волинської обласної ради на 550 000 грн.;

- Регіональну програму запобігання та лікування серцево-судинних захворювань «Волинькард» на 2018-2020 роки на 835 000 грн.;

- придбання спортивного інвентаря для КУ «Волинський обласний центр соціально-психологічної реабілітації дітей» на 100 000 грн.;

- реалізацію заходу «фінансова підтримка суб'єктів господарювання агропромислового комплексу на зворотній основі у вигляді пільгових кредитів на реалізацію бізнес-планів» за Комплексною програмою розвитку галузі АПК Волинської області на 2016-2020 роки (загальний фонд) на 1 000 000 грн.;

- Регіональну комплексу програму підтримки індивідуального житлового будівництва на селі «Власний дім» у Волинській області на 2018-2020 роки (надання кредиту (Кредитування)) на 150 000 грн;

- інші субвенції з місцевого бюджету на 12 815 000 грн.

В задоволенні решти вимог заяви відмовити.

Ухвала суду про забезпечення позову підлягає негайному виконанню.

Ухвала суду може бути оскаржена шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання суддею.

Суддя Н.Б.Плахтій