Ухвала суду № 80029144, 21.02.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 У Х В А Л А

про забезпечення адміністративного позову

21 лютого 2019 року м. Київ № 640/2305/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Скочок Т.О., розглянувши заяву представника позивача про забезпечення позову в адміністративній справі

за позовомПриватного акціонерного товариства «Кременчукгаз» до Кабінету Міністрів Українипро визнання протиправною та нечинною постанови від 30.01.2019 №63 в частині,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов Приватного акціонерного товариства «Кременчукгаз» (код ЄДРПОУ 03351734) (далі також - позивач, ПрАТ ««Кременчукгаз») до Кабінету Міністрів України (далі також - відповідач), в якому позивач просить суд: визнати протиправними та нечинними п. 1, абз. 2, 3 п. 2, п. 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 №63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами», п. 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» та Додаток до Постанови Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.02.2019 відкрито провадження в даній адміністративній справі, призначено справу до судового розгляду в порядку загального позовного провадження з проведенням підготовчого засідання.

При цьому, 19.02.2019 від представника позивача через канцелярію суду надійшла заява про вжиття заходів забезпечення позову (вих. №19-449 від 18.02.2019), шляхом:

- зупинення дії Постанови Кабінету Міністрів України №63 від 30.01.2019 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами»;

- заборони Міністерству фінансів України вимагати від операторів газорозподільних систем інформацію визначену у п. 3 оскаржуваної Постанови;

- заборони Кабінету Міністрів України приймати нормативно-правові акти, які за своєю суттю та правовою природою відтворюють чи частково відтворюють зміст Постанови №63 від 30.01.2019 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами», без дотримання обов'язкових вимог, встановлених положеннями Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

В обґрунтування поданої заяви про вжиття заходів забезпечення позову представник позивача зазначає, що ПрАТ «Кременчукгаз» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом про визнання протиправною та нечинною Постанови Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 №63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» (далі також - оскаржувана Постанова) в частині п. 1, абз. 2, 3 п. 2, п. 3 такої Постанови, а також додатку до такої Постанови - Норми споживання природного газу побутовими споживачами природного газу у разі відсутності лічильника газу, п. 1 затвердженого цією ж Постановою Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність. Як стверджує позивач, підставою для його звернення до суду із цим позовом стало прийняття на засіданні Кабінету Міністрів України 30.01.2019 оскаржуваної Постанови, всупереч встановленому законодавством порядку прийняття регуляторних актів, за наявності рішень судів, якими визнано протиправними та нечинними нормативно-правові акти, які за своєю суттю є ідентичними прийнятій Постанові, та у зв'язку з ігноруванням відповідачем при прийнятті оскаржуваної Постанови основних засад та принципів регулювання ринку природного газу, зберігання, обробки та поширення персональних даних.

Необхідність забезпечення позову представник ПрАТ «Кременчукгаз» обґрунтовує наявністю очевидних порушень відповідачем процедури прийняття оскаржуваної Постанови, що є регуляторним актом, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Так, позивач вказує на те, що перед прийняттям оскаржуваної Постанови, відповідач був зобов'язаний у встановленому законом порядку здійснити публікацію проекту регуляторного акта, провести публічне обговорення з громадськістю проекту оскаржуваної постанови, погодити проект такого акта зі всіма заінтересованими сторонами та органами державної влади. Лише після дотримання всіх процедур передбачених наведеним вище Законом, відповідач мав право винести оскаржувану Постанову на голосування Уряду. Однак, в порушення вимог закону, вказані дії відповідачем виконані не були, що спричинило прийняття оскаржуваної Постанови. На підтвердження наведених обставин позивач додатково до матеріалів позову додав лист Державної регуляторної служби України №991/0/20-19 від 18.02.2019.

Крім того, позивач зазначає про правові висновки судів апеляційної та касаційної інстанцій щодо правомірності дій Кабінету Міністрів України при прийнятті постанов (регуляторних актів) на предмет перевірки дотримання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», сформовані під час розгляду адміністративних справ №826/2507/18 та №826/16447/15.

Також, позивач посилався на обставину невідповідності положень п. 3 оскаржуваної Постанови (а саме, що: на операторів газорозподільних систем, на яких відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 р. № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» покладено спеціальні обов'язки, подавати Міністерству фінансів до 15 числа місяця, що передує місяцю постачання, інформацію стосовно поштової адреси об'єкта газовикористання, дати та номера договору розподілу природного газу, укладеного з побутовим споживачем, персонального коду ідентифікації споживача як суб'єкта ринку природного газу або його точки комерційного обліку для її узагальнення) приписам норми ст. 32 Конституції України та п. 1 ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Вирішуючи заяву ПрАТ «Кременчукгаз» про забезпечення позову суд виходить з наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Згідно з ч. 2 ст. 150 КАС України, забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

У силу норм ч. 1, 2 ст. 151 КАС України, позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

При цьому, зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта (ч. 5 ст. 151 цього Кодексу).

Суд зазначає, що забезпечення позову - це елемент права на судовий захист, що спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права (попередній судовий захист).

Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006 у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31.07.2003 у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17.07.2008) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби ст.13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Конституційний Суд України у п. 9 мотивувальної частини рішення від 30.01.2003 №3-рп/2003 у справі № 1-12/2003 наголошує на тому, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Як вбачається з тексту позовної заяви та заяви про вжиття заходів забезпечення позову, 30.01.2019 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами». Відповідно до цієї Постанови, текст якої оприлюднено на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України (https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/deyaki-pitannya-spozhivannya-prirodnogo-gazu-pobutovimi-spozhivachami) та надруковано в офіційному виданні - газеті «Урядовий кур'єр» (№26 від 08.02.2019), Уряд постановив:

1. Затвердити норми споживання природного газу побутовими споживачами природного газу у разі відсутності лічильників газу згідно з додатком.

2. Установити, що:

застосування норм споживання природного газу побутовими споживачами у разі відсутності лічильників газу, затверджених пунктом 1 цієї постанови, здійснюється з 9 серпня 2018 року;

не допускається нарахування та облік заборгованості на особовому рахунку побутового споживача за природний газ, яка виникла у зв'язку з втратою чинності постановами Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" (Офіційний вісник України, 2015 р., № 36, ст. 1075) та від 23 березня 2016 р. № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" (Офіційний вісник України, 2016 р., № 24, ст. 958);

не нараховуються постачальникам природного газу для потреб побутових споживачів заборгованість за природний газ в межах норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 р. № 619 (ЗП України, 1996 р., № 13, ст. 360), в редакції, що діяла до 1 жовтня 2014 р., а також штрафні санкції, 3 відсотки річних та інфляційні втрати, нараховані на таку заборгованість.

3. Операторам газорозподільних систем, на яких відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 р. № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» покладено спеціальні обов'язки, подавати Міністерству фінансів до 15 числа місяця, що передує місяцю постачання, інформацію стосовно поштової адреси об'єкта газовикористання, дати та номера договору розподілу природного газу, укладеного з побутовим споживачем, персонального коду ідентифікації споживача як суб'єкта ринку природного газу або його точки комерційного обліку для її узагальнення.

4. Рекомендувати публічному акціонерному товариству «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» разом з операторами газорозподільних систем забезпечити встановлення індивідуальних лічильників природного газу за заявами побутових споживачів.

5. Міністерству економічного розвитку і торгівлі разом з публічним акціонерним товариством «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» забезпечити врахування у фінансовому плані товариства витрат на встановлення індивідуальних лічильників газу для побутових споживачів.

6. Визнати такими, що втратили чинність, постанови Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається.

З попереднього огляду змісту оскаржуваних норм вбачається, що вони носять регуляторний характер.

Регуляторний акт, у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб'єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб'єктів.

Проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 №308 (п. 3 § 32 Регламенту).

Згідно п. 1 § 29 Регламенту, акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов.

За приписами пп. а п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу», норми споживання населенням природного газу за відсутності лічильників встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Відтак, саме Кабінет Міністрів України виступає регуляторним органом відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в процесі підготовки, прийняття, розгляду та підготовки оскаржуваної постанови.

Зі змісту доданих до матеріалів позову копій документів (роздруківок з офіційного веб-сайту Міністерства енергетики та вугільної промисловості України (http://mpe.kmu.gov.ua/minugol/control/uk/publish/officialcategory?cat_id=35082), а саме - з розділу «Проекти регуляторних актів та аналізи регуляторного впливу до них» вбачається, що, як вже було зазначено вище, оскаржувана Постанова є регуляторним актом, а відтак її прийняття потребувало від Кабінету Міністрів України дотримання відповідних законодавчо закріплених процедур, зокрема, повинно узгоджуватись з принципами та особливостями прийняття такого акта, що визначені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та передбачають обговорення та порядок оприлюднення проекту регуляторного акта.

При цьому, даний висновок суду про обов'язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу до моменту прийняття такого регуляторного акта, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта, узгоджується з правовою позицією Вищого адміністративного суду України (ухвала Вищого адміністративного суду України від 28.01.2016 у справі №К/800/49436/15 (826/16447/15)) та Верховного суду (постанова від 27.11.2018 у справі №826/2507/18). Так, Верховний Суд підтримав висновки судів попередніх інстанцій щодо протиправності рішення Уряду (регуляторного акта з питання затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників), яке було прийнято без дотримання вимог щодо оприлюднення та прийняття регуляторних актів.

З доданих позивачем роздруківок з офіційного веб-сайту Міністерства енергетики та вугільної промисловості України та безпосередньо за результатами попереднього моніторингу судом даних цього інтернет - сайту наразі вбачається, що оприлюднення проекту Постанови «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» здійснювалось розробником проекту тричі, а саме: 26.09.2018, 09.10.2018 та 29.11.2018. Проте у тому вигляді, в якому фактично була прийнята оскаржувана Постанова (зокрема, в частині п. 3 такої оскаржуваної Постанови та додатку до Постанови, де наведені конкретні показники норм споживання природного газу побутовими споживачами), відсутні відомості, у тому числі з офіційних сайтів, про оприлюднення проекту такої постанови, про що також зазначила Голова Державної регуляторної служби України Ляпіна К. у тексті свого листа №991/0/20-19 від 18.02.2019, наданого у відповідь на звернення Асоціації газового ринку України.

Також, з доданої позивачем роздруківки з офіційного веб-сайту Державної регуляторної служби України з розділу «Аналіз проектів регуляторних актів» (http://www.drs.gov.ua/analysis_projects/), а також з тексту доданого позивачем до заяви про забезпечення позову листа №991/0/20-19 від 18.02.2019 наразі вбачається, що на розгляд та погодження Державній регуляторній службі України проекти оскаржуваної Постанови після 10.10.2018 не надавались (в т.ч. проект остаточного варіанту оскаржуваної Постанови, що був прийнятий 30.01.2019), та відповідно аналіз регуляторного впливу оскаржуваної Постанови у тому вигляді, в якому її прийнято Урядом, не проводився.

Наведені вище обставини, які за твердженням позивача засвідчують прийняття оскаржуваної Постанови Кабінету Міністрів України, що є регуляторним актом, без урахування Урядом вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зумовили звернення ПрАТ «Кременчукгаз» до суду із позовом про її скасування в частині, з підстав очевидного порушення відповідачем порядку оприлюднення проекту регуляторного акту та його прийняття.

З огляду на вищезазначене, суд погоджується з доводами позивача щодо необхідності та достатності підстав для застосування заходів забезпечення позову, з урахуванням тих обставин, якими обґрунтовується позов та заява про вжиття заходів, визначених статтею 151 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - для зупинення дії оспорюваних у даному провадженні пунктів та положень Постанови Кабінету Міністрів України.

При цьому, зі змісту позову також вбачається, що Постанова №63 від 30.01.2019 в оскаржуваній частині впливає на можливість ПрАТ «Кременчукгаз», як оператора газорозподільної системи, виконувати свої функції із забезпечення комерційного обліку розподіленого природного газу, встановлює для позивача нові обов'язки та створює передумови для збільшення фінансового навантаження на позивача у зв'язку з компенсацією за рахунок останнього різниці між фактично розподіленим газом та встановленими згідно оскаржуваною Постановою новими нормами споживання природного газу. Так, зокрема, позивач вказує що оскаржуваною Постановою суттєво зменшено норми споживання природного газу, а саме - для осіб, які використовують плиту газову за наявності централізованого гарячого водопостачання, - з 9,8 до 3,29 куб.м. на 1 особу на місяць, - у порівняні з положеннями попередньо діючої Постанови Кабінету Міністрів України від 08.06.1996 №619 «Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників».

Таким чином, суд вважає, що в даному випадку можна стверджувати, що оскаржувана Постанова безпосередньо стосується як прав, інтересів, так і обов'язків позивача.

Що стосується посилань позивача на порушення оспорюваною Постановою норм п. 1 ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та ч. 2 ст. 32 Конституції України щодо поводження з персональними даними громадян без їх на те згоди, то суд наголошує, що межі дослідження судом предмету оскарження в порядку прийняття рішення, передбаченого ст. 150 КАС України, передбачає лише встановлення очевидних ознак протиправності. Проте, суд на даному етапі розгляду справи ніяким чином не встановлює саму протиправність таких рішень. У зв'язку з цим правова оцінка таким аргументам позивача буде надана в ході розгляду справи по суті.

Водночас суд не вбачає достатньої обґрунтованості доводів заявника в частині інших вимог заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а саме в частині: заборони Міністерству фінансів України вимагати від операторів газорозподільних систем інформацію визначену у п. 3 оскаржуваної Постанови; заборони Кабінету Міністрів України приймати нормативно-правові акти, які за своєю суттю та правовою природою відтворюють чи частково відтворюють зміст Постанови від 30.01.2019 №63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами», без дотримання обов'язкових вимог, встановлених положеннями Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». В даному випадку застосування заходів забезпечення адміністративного позову спрямоване виключно на збереження існуючого становища для учасників відповідних правовідносин до розгляду справи по суті заявлених вимог, встановлення їх обґрунтованості.

Спосіб забезпечення позову, а саме - зупинення дії оскаржуваних пунктів та положень Постанови відповідає вимогам ч. 1 і 2 ст. 151 КАС України та є співмірним із заявленими Позивачем позовними вимогами. Суд також враховує співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить позивач, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб та вважає їх співвідносними.

Водночас, суд вважає за необхідне наголосити на тому, що зазначений вид забезпечення адміністративного позову не скасовує чинність оскаржуваного рішення, ніяк не змінює обсягу прав та обов'язків сторін у спорі, а лише тимчасово зупиняє дію оскаржуваних положень цього акта. Тобто, не в цілому, а саме в частині пунктів та положень, перегляд яких є предметом оскарження у справі.

Отже, враховуючи все вищенаведене, розглянувши подану позивачем до Окружного адміністративного суду міста Києва заяву про вжиття заходів забезпечення позову, в контексті із заявленими ним позовними вимогами, виходячи із співмірності такого заходу заявленим позовним вимогам і відповідності виду забезпечення позову позовним вимогам, суд вважає, що заяву представника ПрАТ «Кременчукгаз» слід задовольнити частково.

Керуючись ст.ст. 150, 151, 154, 156, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,

УХВАЛИВ:

Заяву представника Приватного акціонерного товариства «Кременчукгаз» про вжиття заходів забезпечення позову - задовольнити частково.

Зупинити дію п. 1, абз. 2, 3 п. 2, п. 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 №63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами», п. 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами», а також Додатку до Постанови Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» - «Норми споживання природного газу побутовими споживачами природного газу у разі відсутності лічильника газу».

В іншій частині вимог заяви - відмовити.

Заявник (стягувач): Приватне акціонерне товариство «Кременчукгаз» (код ЄДРПОУ 03351734, адреса: 39601, Полтавська обл., м. Кременчук, провул. Героїв Бреста, 46)

Відповідач (боржник): Кабінет Міністрів України (адреса: 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2)

Строк пред'явлення ухвали до виконання до « 21» лютого 2022 року.

Відповідно до ч. 1 ст. 156 КАС України, дана ухвала підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції відповідно до ч. 8 ст. 154 КАС України у порядку та строки, передбачені ст.ст. 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Т.О. Скочок