Ухвала суду № 79809210, 14.02.2019, Волинський окружний адміністративний суд

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

про відмову у забезпеченні позову

14 лютого 2019 року ЛуцькСправа № 140/22/19 Волинський окружний адміністративний суд у складі судді Костюкевича С.Ф., розглянувши у порядку письмового провадження заяву про забезпечення позову Волинської обласної державної адміністрації до Волинської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Волинська обласна державна адміністрація звернулась до Волинської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення від 20.12.2018 року №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік».

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 12.02.2019 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі.

Одночасно із позовною заявою позивач також подав заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення Волинської обласної ради від 20.12.2018 року №22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік».

Ухвалою суду від 13.02.2019 року від позивача витребовувалась інформація щодо змін, які були внесені на пленарному засіданні чергової 22-ї сесії обласної ради до проекту рішення «Про обласний бюджет на 2019 рік», поданого Волинською ОДА в розрізі пунктів рішення, кодів та сум.

Витребовувана письмова інформація на адресу суду надійшла 13.02.2019 року.

14.02.2019 року за вх. №2260/19 від відповідача - Волинської обласної ради надійшло пояснення на заяву про забезпечення позову, де вказано, що позивачем не наведено обставин та не надано доказів, за яких в разі невжиття заходів забезпечення позову буде істотно ускладнено чи унеможливлено виконання рішення суду, ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду.

Також відповідач вважає, що у даному випадку неможливо застосувати заходи забезпечення позову з підстав наявності очевидних ознак протиправності рішення відповідача та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, оскільки з урахуванням предмета позову в даній адміністративній справі перевірка протиправності рішення можлива лише на підставі з'ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв'язку доказів у їх сукупності. Тобто, встановлення ознак протиправності оскаржуваного рішення є фактично вирішенням адміністративного спору по суті, що є неприпустимим на даній стадії судового процесу.

Відповідно до частин першої-третьої статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Суд, розглядаючи заяву про забезпечення позову, може викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову.

У виняткових випадках, коли наданих заявником пояснень та доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, суд може призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін у встановлений судом строк.

У зв'язку із відсутністю необхідності заслуховування пояснень заявника або отримання від нього додаткових доказів на підтвердження необхідності забезпечення позову, із врахуванням достатності доказів для розгляду заяви про забезпечення позову, вказана заява розглянута судом без повідомлення учасників справи.

Перевіривши доводи заяви про забезпечення позову письмовими доказами, суд дійшов висновку, що заява до задоволення не підлягає з таких мотивів і підстав.

В обґрунтування заявленого клопотання про забезпечення позову від 03 січня 2019 року позивач вказав, що рішення Волинської обласної ради №22/13 від 20 грудня 2018 року «Про обласний бюджет на 2019 рік» є актом органу місцевого самоврядування нормативно-правового характеру. Оскаржене рішення оприлюднене на офіційному веб-сайті Волинської обласної ради 28 грудня 2018 року, набрало чинності з 01 січня 2019 року та є чинним до 31 грудня 2019 року. Заявник вважає, що оскаржене рішення є очевидно протиправним, оскільки прийняте з порушенням статей 14, 15 Регламенту Волинської обласної ради VII скликання (далі - Регламент), частини п'ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування». Зазначає, що проект рішення обласної ради «Про обласний бюджет на 2019 рік» із внесеними змінами, запропонованими рішенням постійної комісії обласної ради з питань бюджету, фінансів та цінової політики від 19 грудня 2018 року №61/2 «Про проект рішення обласної ради «Про обласний бюджет на 2019 рік», не був оприлюднений на офіційному веб-сайті обласної ради. Окрім того, рішення постійної комісії обласної ради з питань бюджету, фінансів та цінової політики від 19 грудня 2018 року №61/2 «Про проект рішення обласної ради «Про обласний бюджет на 2019 рік» від Волинської обласної ради позивачем отримано лише 22 грудня 2018 року, що стало причиною невиконання Волинською обласною державною адміністрацією обов'язку подання у виконавчий апарат обласної ради нових матеріалів в обсязі 64 примірників на паперових носіях і електронного варіанту проекту рішення.

Таким чином, на думку заявника, оскаржене рішення №22/13 від 20 грудня 2018 року «Про обласний бюджет на 2019 рік» є очевидно протиправним, оскільки воно прийняте з порушенням законодавчо визначеної процедури, а отже існує загроза розтрати коштів обласного бюджету всупереч вимогам чинного законодавства.

Відповідно до частин першої, другої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно із частиною четвертою статті 150 КАС України подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

Як передбачено частиною першою, другою статті 151 КАС України, позов може бути забезпечено:

1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;

2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;

3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії;

4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;

5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

З системного аналізу вказаних правових норм слідує, що вжиття заходів забезпечення позову спрямоване на запобігання ускладненню чи унеможливленню виконання рішення суду або ефективного захисту, поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся. Існування таких обставин повинно бути доведене належними доказами.

Таким чином, розглядаючи заяву про забезпечення позову, суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитися, зокрема, в тому, що існує реальна загроза ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективного захисту, поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.

Перевіряючи доводи позивача, суд встановив, що Волинська обласна рада 20 грудня 2018 року прийняла рішення № 22/13 «Про обласний бюджет на 2019 рік».

Відповідно до частини п'ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Як визначено статтею 15 Регламенту Волинської обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням Волинської обласної ради від 10 лютого 2016 року №2/3 (зі змінами, внесеними рішеннями обласної ради від 08 вересня 2016 року №7/4 та від 02 лютого 2017 року №10/62) передбачено, що відкритість та гласність роботи ради забезпечується завчасним оприлюдненням проектів рішень ради з метою їх громадського обговорення та внесення пропозицій. Проекти рішень ради оприлюднюються на офіційному веб-сайті обласної ради не пізніше, ніж за двадцять робочих днів до дати їх розгляду.

Зміни до оприлюднених проектів рішень можуть бути внесені за поданням голови обласної ради, депутатів, постійних комісій, голови облдержадміністрації в установленому порядку.

Проекти рішень із внесеними змінами оприлюднюються на офіційному сайті із зазначенням дати оновленої інформації.

Подані пропозиції узагальнюються виконавчим апаратом обласної ради та за десять днів до сесії надаються голові обласної ради.

Виконавчий апарат ради направляє кожному депутатові ради електронною поштою електронну версію проектів рішень та інших матеріалів, необхідних для проведення сесії, не пізніше ніж за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії.

У разі внесення змін у попередньо зареєстрований проект рішення за один день до відкриття сесії, суб'єкт подання цього проекту рішення зобов'язаний подати у виконавчий апарат обласної ради нові матеріали в обсязі 64 примірників на паперових носіях та електронний варіант проекту рішення (стаття 14 Регламенту).

Дослідивши наявні в матеріалах справи докази та проаналізувавши мотиви, якими Волинська обласна державна адміністрація обґрунтовує заяву про забезпечення позову, суд дійшов висновку, що на час розгляду вказаної заяви заявником не доведено, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, оскільки вищевказані мотиви заяви про забезпечення позову можуть стосуватися протиправності прийняття оскаржуваного рішення, а не очевидності ознак протиправності рішення для забезпечення позову.

На переконання суду, із оскаржуваного рішення відповідача неможливо зробити однозначний висновок про його протиправність. Наведені у позовній заяві і заяві про забезпечення позову доводи щодо порушення процедури прийняття оскарженого рішення і протиправності зазначеного рішення відповідача підлягають перевірці судом у ході судового розгляду справи по суті. Висновки про протиправність рішення до розгляду справи по суті, з огляду на предмет позову, означатимуть надання оцінки оскаржуваному рішенню без урахування усіх доводів та доказів учасників справи у сукупності.

Також суд вважає за необхідне зазначити, що у даному випадку неможливо застосувати заходи забезпечення позову і з підстав наявності очевидних ознак протиправності оскаржуваних пунктів рішень та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, оскільки з урахуванням предмета позову в даній адміністративній справі перевірка протиправності рішення можлива лише на підставі з'ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв'язку доказів у їх сукупності. Тобто, встановлення ознак протиправності оскаржуваного рішення є фактично вирішенням адміністративного спору по суті, що є неприпустимим на даній стадії судового процесу.

Водночас, згідно з частиною другою статті 151 КАС України визначено, що заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Вимогою позивача для забезпечення позову є зупинення дії рішення про затвердження бюджету Волинської області на 2019 рік. При цьому, підставами подання позову, стало внесення змін до запропонованого обласною держадміністрацією проекту бюджету постійною комісією обласної ради з питань бюджету, фінансів та цінової політики, підтримка проекту бюджету із змінами в редакції постійної комісії депутатським корпусом.

Проте, беручи до уваги принцип співмірності заходів забезпечення позову із заявленими вимогами та співвідношення підтриманих змін із запропонованою ОДА редакцією обласного бюджету, суд вважає, що застосування заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення буде порушенням норм ч. 2 ст. 151 КАС України, оскільки у відсотковому співвідношення зміни становлять незначний розмір від бюджету області.

В свою чергу, суд враховує, що правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства встановлені Бюджетним кодексом України. Так, зазначеним кодексом регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, в тому числі й щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

Відповідно до ст. 117 Бюджетного кодексу України, за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 7 частини першої статті 116 цього Кодексу (прийняття рішення про місцевий бюджет з порушенням вимог цього Кодексу чи закону про Державний бюджет України (в тому числі щодо складання бюджету в частині міжбюджетних трансфертів), у порядку, встановленому статтею 122 цього Кодексу може бути застосований такий захід впливу, як зупинення дії рішення про місцевий бюджет.

Як вбачається з приписів вказаної статті, порядок застосування заходу впливу, як зупинення дії рішення про місцевий бюджет, визначений ст. 122 Бюджетного кодексу України.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 Бюджетного кодексу України, у разі порушення вимог цього Кодексу та закону про Державний бюджет України щодо складання відповідного бюджету в частині міжбюджетних трансфертів Кабінету Міністрів України надається право протягом місяця з дня набрання чинності рішенням про бюджет Автономної Республіки Крим, обласний бюджет, бюджети міст Києва та Севастополя звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації наступного дня після підписання Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради рішення про місцевий бюджет або внесення до нього змін надсилають його Міністерству фінансів України.

Згідно ч. 2 ст. 122 Бюджетного кодексу України у разі порушення вимог щодо складання бюджету згідно із цим Кодексом та законом про Державний бюджет України в частині міжбюджетних трансфертів Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голові обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій надається право протягом місяця з дня набрання чинності рішенням про районний, міський (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення), районний у містах Києві та Севастополі бюджети та бюджети об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи. Районні державні адміністрації до запровадження інституту представника Президента України, виконавчі органи міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення), районних у містах Києві та Севастополі рад, рад об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, наступного дня після підписання керівником відповідної місцевої ради рішення про місцевий бюджет або внесення до нього змін надсилають його Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям.

Відповідно до ч. 3 ст. 122 Бюджетного кодексу України у разі порушення вимог щодо складання бюджету згідно з цим Кодексом, законом про Державний бюджет України чи рішенням районної, міської (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) ради про бюджет в частині міжбюджетних трансфертів голові районної державної адміністрації, голові виконавчого органу міської (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) ради надається право протягом місяця з дня набрання чинності рішенням про міський (міст районного значення), сільський, селищний та районний у місті бюджети звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи. Виконавчі органи міських міст районного значення, сільської, селищної, районної у місті рад наступного дня після підписання керівником рішення про відповідний бюджет або внесення до нього змін надсилають його районній державній адміністрації чи виконавчому органу міської (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) ради.

Частиною 4 вказаної статті також передбачено, що у разі зупинення рішення про місцевий бюджет витрати місцевого бюджету здійснюються у порядку, визначеному статтею 79 цього Кодексу.

З сукупного аналізу приписів ст. 117 та ст. 122 Бюджетного кодексу України вбачається, що порушення вимог щодо складання місцевих бюджетів в частині міжбюджетних трансфертів, доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, дає право суб'єкту бюджетного процесу вищого рівня протягом одного місяця з дня набрання чинності рішенням про відповідний місцевий бюджет звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи. Таке право суб'єкта бюджетного процесу вищого рівня гарантоване кореспондуючим йому обов'язком суб'єкта бюджетного процесу нижчого рівня наступного дня після підписання рішення про місцевий бюджет або внесення до нього змін надсилати його суб'єкту бюджетного процесу вищого рівня.

В свою чергу, Волинська обласна державна адміністрація не є суб'єктом бюджетного процесу вищого рівня щодо бюджету Волинської області на підставі прийнятого Волинською обласною радою рішення №22/13 від 20 грудня 2018 року «Про обласний бюджет на 2019 рік» оскільки відповідно до ч. 1 ст. 122 БК України в разі порушень вимог бюджетного законодавства при прийнятті рішень про обласний бюджет право на звернення до суду з одночасним клопотанням про зупинення дії рішення про такий бюджет надано Кабінету Міністрів України, а відтак і з даної причини звернення до суду позивача з клопотанням щодо зупинення дії оскаржуваного рішення не може бути задоволене.

Враховуючи наведене, заява Волинської обласної державної адміністрації про забезпечення позову не підлягає до задоволення.

Керуючись статтями 150, 151, 154, 243, 248, 256, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

У задоволенні заяви Волинської обласної державної адміністрації про забезпечення позову відмовити.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання суддею шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд в порядку та строки, визначені статтями 295, 297 КАС України та з врахуванням вимог підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» цього Кодексу.

Суддя С. Ф. Костюкевич