Постанова № 77967122, 19.11.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 листопада 2018 р. м. ХарківСправа № 818/261/18

Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Кононенко З.О.

суддів: Калитки О. М. , Бондара В.О.

за участю секретаря судового засідання Цибуковської А.П.

позивача ОСОБА_1; представника відповідача Дяченко Н.Г.

представника відповідача Коробейника В.О.; представника третьої особи Стрижака А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 14.06.2018, суддя М.М. Шаповал, вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, 40021, повний текст складено 25.06.18 по справі № 818/261/18 за позовом ОСОБА_1

до Сумської обласної ради , Сумської обласної державної адміністрації треті особи Комунальний заклад Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський" , Міністерство екології та природних ресурсів України

про визнання протиправним та нечинним рішення Сумської обласної ради і розпорядження Сумської обласної державної адміністрації,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1, звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Сумської обласної ради, Сумської обласної державної адміністрації, треті особи Комунальний заклад Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський", Міністерство екології та природних ресурсів України, в якому просила суд визнати протиправними та нечинними:

1) рішення другої позачергової сесії двадцять другого скликання Сумської обласної ради народних депутатів від 13.10.1994 "Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій";

2) розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 14.12.1995 № 237 "Про розширення мережі природно-заповідного фонду";

3) рішення сьомої сесії сьомого скликання Сумської обласної ради від 07.10.2016 "Про утворення комунального закладу Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський".

В обгрунтування позовних вимог, позивач зазначала, що оскаржувані рішення та розпорядження, прийняті з порушеннями норм чинного на той момент законодавства, спрямовані на встановлення особливого статусу та режиму територіям (визначення норм і правил природокористування, характер допустимої діяльності), зокрема і на території м. Путивль та Путивльського району Сумської області, мешканцем якого являється ОСОБА_1, у зв'язку з чим, її права будуть обмежені режимом користування землею на території парку. На думку позивачки, оскільки оскаржувані рішення та розпорядження є нормативно - правовими актами, то при розгляді справи повинні застосовуватися норми ст. 264 КАС України.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 14.06.2018 року в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Сумської обласної ради, Сумської обласної державної адміністрації, треті особи на стороні відповідача: комунальний заклад Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський", Міністерство екології та природних ресурсів України про визнання протиправними та нечинними рішення Сумської обласної ради та розпорядження голови Сумської обласної адміністрації відмовлено в повному обсязі.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні виомги.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції при прийнятті рішення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного, на його думку, вирішення спору судом першої інстанції.

В судовому засіданні апеляційної інстанції позивач, ОСОБА_1, підтримала апеляційну скаргу, просила задовольнити її, посилаючись на доводи та обґрунтування, викладені в апеляційній скарзі.

Представники відповідачів та третьої особи, посилаючись на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, просили залишити без задоволення апеляційну скаргу, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши доводи апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що 13.10.1994 на другій позачерговій сесії двадцять другого скликання Сумської обласної Ради народних депутатів прийнято рішення "Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій" (а.с.11-14), яким затверджено перелік цінних природних територій та об'єктів, що резервуються для першочерговості організації у 1994-1996 роках нових та розширення існуючих природних заповідників, заказників, регіонального ландшафтного парку загальнодержавного та місцевого значення, зобов'язано землевласників і землекористувачів, землі яких зарезервовані для наступного заповідання, додержуватися режиму їх охорони та використання згідно з чинним законодавством та управлінню охорони навколишнього природного середовища по Сумській області за участю наукових закладів забезпечити розробку проектів і підготовку інших матеріалів для організації в межах зарезервованих територій природних заповідників та інших заповідних об'єктів.

В матеріалах справи (Т.2, а.с. 85-138) мається "Отчёт о научно-исследовательской работе по теме "Обследование долины рек Сейм и Клевень в пределах Бурынского, Путивльского, Конотопского и Кролевецкого районов Сумской области с целью составления научной характеристики и обоснования необходимости заповедования этой территории", розроблений в 1992 році Сумським державним педагогічним інститутом ім. А.С. Макаренка. Це клопотання схвалене Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища Сумської області 12.10.1992 року, що відповідає вимогам статті 52 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" в чинній на той час редакції. Вищевказаний звіт суд визнає відповідним клопотанням наукової установи про створення об'єктів природно-заповідного фонду.

Указом Президента України № 252/92 від 14 квітня 1992 року було затверджено Положення про місцеву державну адміністрацію, згідно якого (пункту 3 Розділу І, підпункт 4 пункту 21 Розділу ІІІ) обласні, Київська і Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації становлять єдину систему державної виконавчої влади на місцях.

Обласна, Київська та Севастопольська міська, районна, районна у містах Києві та Севастополі державна адміністрація у галузі використання й охорони земель, інших природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища видає розпорядження про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

14.12.1995 головою Сумської обласної державної адміністрації видано розпорядження № 237 "Про розширення мережі природно-заповідного фонду" (а.с.15) п.1 та п. 2 якого, затверджено перелік цінних природних територій та об'єктів, які включаються до мережі природно - заповідного фонду і доповнити ним державний кадастр територій і об'єктів природно заповідного фонду області, затверджений рішенням Ради народних депутатів від 13.10.1994 та зобов'язано землевласників і землекористувачів, землі яких заповідаються, додержуватися режиму їх охорони та використання згідно з чинним законодавством.

07.10.2016 на сьомій сесії сьомого скликання Сумської обласної ради відповідно до Закону України "Про природно - заповідний фонд", розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 14.12.1995 № 237 прийнято рішення "Про утворення комунального закладу Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський" (а.с. 46).

ОСОБА_1 вважає, під час прийняття рішення "Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій" від 13.10.1994 та від 07.10.2016 "Про утворення комунального закладу Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський" відповідачами було порушено вимоги Закону України "Про природно - заповідний фонд", в редакції від 04.06.1993 року.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з необгрунтованості позову.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову з наступних підстав.

Відповідно до статей 3, 4 Закону України "Про природно-заповідний фонд" до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об'єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища.

Території природних заповідників, заповідні зони біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, надані національним природним паркам, є власністю Українського народу.

Регіональні ландшафтні парки, зони - буферна, антропогенних ландшафтів, регульованого заповідного режиму біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, включені до складу, але не надані національним природним паркам, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва можуть перебувати як у власності Українського народу, так і в інших формах власності, передбачених законодавством України.

Статтею 7 Закону передбачено, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об'єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об'єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.

На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об'єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. На землях територій та об'єктів природно-заповідного фонду, які створюються в зоні відчуження та зоні безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, забороняється будь-яка діяльність, що не забезпечує режим радіаційної безпеки.

Згідно ст. 11 Закону, уповноваженими органами державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Розділом VII Закону визначено порядок створення та оголошення територій та об'єктів природно - заповідного фонду.

Відповідно до ст. 54, зміна меж, категорії та скасування статусу територій об'єктів природно-заповідного фонду проводиться відповідно до статей 51 - 53 цього Закону за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, на підставі відповідного експертного висновку.

Згідно ст. 51 Закону, підготовка і подання клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду можуть здійснюватися: обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; науковими установами, природоохоронними громадськими об'єднаннями або іншими заінтересованими підприємствами, установами, організаціями та громадянами - щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та місцевого значення. Клопотання подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попередній розгляд.

Клопотання має містити обґрунтування необхідності створення чи оголошення території або об'єкту природно-заповідного фонду певної категорії, характеристику природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності природних комплексів та об'єктів, що пропонуються для заповідання, відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників та користувачів природних ресурсів, а також відповідний картографічний матеріал. До клопотань додаються документи, що підтверджують та доповнюють обґрунтування необхідності створення чи оголошення територій або об'єктів природно-заповідного фонду (частина перша статті 51 у редакції Закону України від 22.03.2018 р. № 2362-VIII).

Відповідно до частини 3 статті 53 Закону України «Про природно - заповідний фонд України» (у редакції, що діяла на час прийняття рішення) рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно- заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається обласними, міськими (міст республіканського підпорядкування) Радами народних депутатів.

Статтею 55 зазначеного Закону встановлено, що з метою недопущення знищення або руйнування в результаті господарської діяльності цінних для заповідання природних територій та об'єктів до прийняття у встановленому порядку рішень про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду і виділення необхідних для цього коштів проводиться їх резервування.

Рішення про резервування приймаються органами, уповноваженими приймати рішення про створення й оголошення відповідних територій та об'єктів природно-заповідного фонду на основі статті 53 цього Закону.

Таким чином, аналізуючи наведені нормативно-правові акти, колегія суддів вважає, що рішення другої позачергової сесії двадцять другого скликання Сумської обласної ради народних депутатів від 13.10.1994 "Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій" було спрямоване на реалізацію наданих обласній раді народних депутатів відповідно до частини 3 статті 53 та статті 55 зазначеного Закону повноважень у частині резервування земель для наступного заповідання, було правозастосовним по своїй суті, не встановлювало нових норм, та діяло до моменту створення відповідного об'єкту природо-заповідного фонду - регіонального ландшафтного парку «Сеймський», тобто до видання Розпорядження.

Відповідно до п. 1.4. Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 р. до 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 р, № 883/5), нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Індивідуальні акти управління мають виражений правозастосовний характер, головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних справ.

Таким чином, аналізуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що всі три оскаржувані рішення є правовими актами індивідуальної дії.

Відповідно до пункту 20 статті 43 та пункту 4 статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 81 Цивільного кодексу України повноваження із створення юридичних осіб публічного права, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області належать до виключних повноважень обласної ради.

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядуванням Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до ст. 12 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», управління природними заповідниками, біосферними заповідниками, національними природними парками, ботанічними садами, дендрологічними та зоологічними парками загальнодержавного значення, а також регіональними ландшафтними парками здійснюється їх спеціальними адміністраціями.

Колегія суддів вважає, що рішення сьомої сесії сьомого скликання Сумської обласної ради від 07.10.2016 "Про утворення комунального закладу Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський" було прийняте для необхідності забезпечення управління існуючим об'єктом природо-заповідного фонду - РЛП "Сеймський", відповідно до статті 12 зазначеного Закону, шляхом створення адміністрації.

Таким чином, вказане рішення є реалізацією наданих обласній раді повноважень щодо створення юридичної особи публічного права, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, є правозастосовним по своїй суті, та вичерпало свою дію фактом застосування - державною реєстрацією юридичної особи - комунального закладу Сумської обласної ради «Регіональний ландшафтний парк «Сеймський».

Стосовно доводів апеляційної скарги позивача, що розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 14.12.1995 № 237 "Про розширення мережі природно-заповідного фонду" прийнято без відповідних повноважень, колегія суддів зазначає наступне.

До прийняття Закону України "Про природно-заповідний фонд України" від 16.06.1992 р. № 2456-ХІІ повноваженнями щодо організації чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення були наділені лише місцеві державні адміністрації.

16.06.1992 року було прийнято Закон України "Про природно-заповідний фонд України", яким у абз. 3 ст. 53 було закріплено новий порядок, а саме, що рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення приймаються обласною радою.

Проте, в Законі України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» від 07.12.1990 р. № 53З-XII, вказане повноваження не було передбачене, а в Указі Президента України «Про Положення про місцеву державну адміністрацію» від 14.04.1992 р. № 252 (було чинне на момент прийняття вказаного розпорядження), було навпаки передбачено повноваження місцевих держадміністрацій в галузі використання й охорони земель, інших природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, зокрема, щодо видання розпорядження про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР був прийнятий 21 травня 1997 року, яким було врегульовано протиріччя щодо компетенції органів місцевого самоврядування та органів державної влади в оголошенні об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

Отже, аналізуючи наведені нормативно-правові акти, колегія суддів вважає, що вказане розпорядження було прийнято відповідно до чинного на той час п. 4 розділу III Указу Президента України «Про Положення про місцеву державну адміністрацію» від 14.04.1992 р. № 252.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 КАС України, позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої додано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Тобто необхідними умовами для набуття особою права на судовий захист є: безпосередня участь цієї особи (позивача у справі) в переданих на вирішення до адміністративного суду публічно-правових відносинах; володіння позивачем у цих відносинах певним обсягом прав; здійсненні неправомірного зазіхання державою на ці права позивача у спірних правовідносинах, внаслідок чого належні позивачеві права мають бути порушеними. Наявність цих ознак є обов'язковою умовою для одержання особою захисту порушення прав та здійснення державою примусової сили для захисту шляхом прийняття адміністративним судом відповідного рішення.

Таким чином, особа може одержати захист, своїх прав в судовому порядку лише в тому випадку, якщо ця особа є учасником відповідних відносин, спір в яких переданий на вирішення суду, і в цих відносинах певним чином були порушені, невизнанні або оспорені права цієї особи. В іншому випадку особа не є носієм порушеного права, а отже, не є суб'єктом права на судовий захист.

У будь-якому разі обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення його- порушених прав, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення має тягнути за собою відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржувані рішення прийняті у відповідності до норм чинного на момент їх прийняття законодавства, оскільки ст. 55 Закону України "Про природно-заповідний фонд" у редакції від 05.05.1993 вимоги щодо підготовки і подання клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду не містила. А позивачем не надано обгрунтувань того, що зазначеними актами порушено його права.

Суд першої інстанції належним чином оцінив надані докази і на підставі встановленого, обґрунтовано відмовив у задоволенні адміністративного позову.

Відповідно до ч.1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Колегія суддів вважає, що рішення Сумського окружного адміністративного суду від 14.06.2018 року по справі № 818/261/18 відповідає вимогам ст. 242 КАС України, а тому відсутні підстави для її скасування та задоволення апеляційних вимог позивача.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.

Керуючись ст. 243, 250, 310, 315, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 14.06.2018 по справі № 818/261/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)З.О. КононенкоСудді(підпис) (підпис) О.М. Калитка В.О. Бондар Повний текст постанови складено 20.11.2018.