Рішення № 77301505, 11.10.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

11 жовтня 2018 року № 826/12470/18

Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва Вєкуа Н.Г., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовомОСОБА_1доМіністерства охорони здоров'я Українипро визнання протиправним та скасування наказів від 11.07.2018 та від 24.07.2018, -В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов ОСОБА_1 (далі - позивач) до Міністерства охорони здоров'я України (далі - відповідач) про:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства охорони здоров'я України від 11.07.2018 № 73-Адм "Про проведення комісійної перевірки";

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства охорони здоров'я України від 24.07.2018 № 80-Адм "Про продовження комісійної перевірки".

В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на те, що дії відповідача є протиправними, оскільки оскаржувані накази про призначення та продовження комісійної перевірки винесено Міністерства охорони здоров'я України за відсутності законних на те підстав, оскільки у Міністерства охорони здоров'я України відсутні повноваження призначати, продовжувати та проводити комісійну перевірку з питань дотримання статуту та умов контракту позивачем.

Відповідач у відзиві на позовну заяву просить у задоволенні позову відмовити повністю, оскільки вважає, що наказ від 11.07.2018 № 73-Адм та наказ від 24.07.2018 № 80-Адм відповідає вимогам чинного законодавства України, а дії відповідача не виходять за межі повноважень, встановлених Конституцією та законами України.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2018 року відкрито провадження в адміністративній справі та призначено підготовче засідання

В судовому засіданні 13 вересня 2018 року суд, за попередньою згодою сторін, протокольною ухвалою ухвалив закінчити підготовче провадження та перейти до розгляду справи по суті.

Представники позивача та відповідача в судовому засіданні заявили клопотання про розгляд справи без їх участі, суд ухвалив задовольнити дане клопотання та продовжити розгляд справи у письмовому провадженні відповідно до ч. 3 ст. 194 Кодексу адміністративного судочинства України.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Судом встановлено, наказом Міністерства охорони здоров'я України від 11.07.2018 № 73-Адм «Про проведення перевірки» утворено та затверджено Склад комісії МОЗ України для проведення комісійної перевірки дотримання статуту та умов контракту ректором Одеського національного медичного університету ОСОБА_1 у строк з 13 по 24 липня 2018 року. А також, зазначено, що ректору Одеського національного медичного університету ОСОБА_1 необхідно забезпечити належні умови для роботи Комісії, надати відповідні матеріали, необхідні для проведення перевірки.

Наказом про перевірку затверджено також склад комісії МОЗ України для проведення комісійної перевірки.

17 липня 2018 року відповідачем було видано Наказ № 34-о «Про звільнення ОСОБА_1», відповідно до якого відповідач 17 липня 2018 року звільнив Позивача з посади ректора Одеського національного медичного університету за одноразове грубе порушення трудових обов'язків на підставі пункту 1 статті 41 Кодексу законів про працю України, достроково розірвавши контракт від 27.09.2011 № 609.

24 липня 2018 року МОЗ України було видано наказ № 80-Адм «Про продовження комісійної перевірки», відповідно до якого продовжено роботу Комісії МОЗ України для проведення комісійної перевірки дотримання статуту та умов контракту ректором Одеського національного медичного університету ОСОБА_1 до 27 серпня 2018 року.

Не погоджуючись із прийнятим наказами, позивач звернувся до суду за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.

Перевіряючи правомірність прийняття оскаржуваного рішення, суд виходить із наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Міністерство охорони здоров'я України діє на підставі Положення про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267 (далі - Положення № 267).

Відповідно до п. 1 вищевказаного Положення Міністерство охорони здоров'я України (МОЗ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

МОЗ є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, захисту населення від інфекційних хвороб, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним захворюванням, забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів, медичних імунобіологічних препаратів і медичних виробів, у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу, а також забезпечує формування державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Пунктом 8 Положення № 267 передбачено, що МОЗ у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує та контролює їх виконання.

Накази МОЗ, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Нормативно-правові акти МОЗ підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.

МОЗ з метою організації своєї діяльності здійснює контроль за діяльністю підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління (пп. 4 п. 5 Положення № 267).

Відповідно до п. 10 Положення № 267, міністр приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Міністром, та їх територіальних органів.

Порядок проведення комісійних перевірок у Міністерстві охорони здоров'я України, установах, організаціях та на підприємствах, що належать до сфери управління Міністерства охорони здоров'я України, затверджений наказом МОЗ України 17.03.2015 № 147 (далі - Порядок № 147).

Пунктом 1 Розділу І Порядку № 147 визначено, що вказаний Порядок регулює процедуру проведення за дорученням Міністра комісійних перевірок діяльності МОЗ України та підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління МОЗ України.

Пунктом 2 Розділу І Порядку № 147 передбачено, що об'єктом контролю є підприємства, установи, організації, що належать до сфери управління МОЗ України, а комісійна перевірка - це перевірка об'єкта контролю (тобто підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління МОЗ України) з окремих питань за напрямами його діяльності.

Крім того, відповідно до пункту 1 розділу І Статуту Одеського національного медичного університету Університет утворений у формі державної установи, що знаходиться в управлінні МОЗ України та працює на засадах неприбутковості.

Повноваження МОЗ України як органу управління вищого навчального закладу регулюються Законом України «Про вищу освіту».

Відповідно до ч. 2 ст. 13 Закону України «Про вищу освіту» державні органи, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти:

1) беруть участь у реалізації державної політики у сфері вищої освіти, науки, професійної підготовки фахівців, у ліцензуванні освітньої діяльності, що провадиться закладами вищої освіти;

2) формують пропозиції і розміщують державне замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою у порядку, встановленому законодавством

3) беруть участь у визначенні нормативів матеріально-технічного і фінансового забезпечення закладів вищої освіти;

4) сприяють працевлаштуванню випускників закладів вищої освіти, що належать до сфери їх управління, здійснюють розподіл випускників вищих військових навчальних закладів (закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання) для подальшого проходження служби та надають випускникам інших закладів вищої освіти інформацію про наявність вакансій у складі юридичних осіб незалежно від форми власності та підпорядкування для можливого працевлаштування;

5) аналізують якість освітньої діяльності закладів вищої освіти, що належать до сфери їх управління

6) безпосередньо або через уповноважений ними орган реалізують права та обов'язки засновника, передбачені цим та іншими законами України, стосовно закладів вищої освіти, що належать до сфери їх управління;

7) здійснюють інші повноваження відповідно до законодавства.

Згідно ч. 2 ст. 15 Закону України «Про вищу освіту» засновник (засновники) закладу вищої освіти або уповноважений ним (ними) орган:

1) затверджує статут закладу вищої освіти та за поданням вищого колегіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти вносить до нього зміни або затверджує нову редакцію;

2) укладає в місячний строк контракт з керівником закладу вищої освіти, обраним за конкурсом у порядку, встановленому цим Законом;

3) за поданням вищого колегіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти достроково розриває контракт із керівником закладу вищої освіти з підстав, визначених законодавством про працю, чи за порушення статуту закладу вищої освіти та умов контракту;

4) здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю закладу вищої освіти;

5) здійснює контроль за дотриманням статуту закладу вищої освіти;

6) здійснює інші повноваження, передбачені законом і статутом закладу вищої освіти.

Також, суд звертає увагу, на те що відповідач посилається на резолюцію в.о. Міністра на Довідці про проведення безвиїзної перевірки фактів, викладених у листі Одеської місцевої прокуратури № 3 від 02.05.2018 № 16-4416-18-вих від 01.06.2018 як на наявність доручення Міністра на проведення перевірки відповідно до оскаржуваних наказів.

Проте, вказаною довідкою рекомендовано МОЗ України здійснити виїзну перевірку Одеського національного медичного університету, а не дотримання статуту та умов контракту позивачем.

Таким чином, доручення Міністра на проведення МОЗ України перевірки дотримання статуту та умов контракту ректором Одеського національного медичного університету ОСОБА_1 відсутнє, що є порушенням п. 1 розділу І та п. 1 розділу II Порядку.

Отже, суд приходить до висновку, що по-перше, жодним Законом України, жодним нормативно-правовим актом не передбачено повноважень МОЗ України призначати та продовжувати комісійну перевірку дотримання статуту та умов контракту позивачем, та по-друге, доручення Міністра на проведення МОЗ України перевірки дотримання статуту та умов контракту ректором Одеського національного медичного університету ОСОБА_1 відсутнє.

Згідно з п. 2 розділу II Порядку №147 склад комісії, терміни проведення комісійної перевірки та період, що підлягає перевірці, визначаються Міністром залежно від завдань, поставлених перед комісією МОЗ України.

Відповідно до п. 4 розділу II Порядку № 147 перевірка проводиться на підставі наказу МОЗ України, в якому зазначаються, у тому числі, період діяльності об'єкта контролю, який підлягає перевірці.

В порушення зазначених пунктів Порядку № 147 в оскаржуваних наказах про перевірку та про продовження перевірки відсутній період діяльності об'єкта контролю, який підлягає перевірці.

Також, суд вважає за необхідне зазначити, що при винесенні оскаржуваних наказів відповідач керувався, зокрема, Порядком проведення комісійних перевірок у Міністерстві охорони здоров'я України, установах, організаціях та на підприємствах, що належать до сфери управління Міністерства охорони здоров'я України, затверджений наказом МОЗ України 17.03.2015 № 147.

Згідно з наказом Міністерства юстиції України від 8 травня 2015 року № 669/5 наказ Міністерства охорони здоров'я України від 17 березня 2015 року № 147 «Про затвердження Порядку проведення комісійних перевірок у Міністерстві охорони здоров'я України, установах, організаціях та на підприємствах, що належать до сфери управління Міністерства охорони здоров'я України» визнано таким, що не підлягає державній реєстрації.

Підставою для визнання зазначеного наказу МОЗ України таким, що не підлягає державній реєстрації є підпункт «д» пункту 5 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731, відповідно до якого на державну реєстрацію не подаються акти, спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм.

Отже, оскільки Порядок № 147 не внесений до Єдиного державного реєстру нормативних актів, не має статусу нормативно-правового акту, то відповідно, не може бути правовою підставою для призначення та продовження будь-яких перевірок МОЗ України.

При цьому, незалежно від того чи є Порядок № 147 нормативно-правовим актом, виходячи із його змісту, положення даного Порядку однозначно не можуть застосовуватися МОЗ України до спірних правовідносин.

Так, пунктом 2 Розділу І Порядку № 147 передбачено, що об'єктом контролю є підприємства, установи, організації, що належать до сфери управління МОЗ України, а комісійна перевірка - це перевірка об'єкта контролю (тобто підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління МОЗ України) з окремих питань за напрямами його діяльності.

Натомість, відповідно до оскаржуваних Наказів об'єктом контролю є дотримання статуту та умов контракту ректором Одеського національного медичного університету ОСОБА_1

Отже, об'єкт контролю, вказаний в оскаржуваних наказах, не є об'єктом контролю МОЗ України відповідно до Порядку № 147.

Європейський суд з прав людини у своєму рішенні від 20.11.2011 по справі «Рисовський проти України» зазначив, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що відповідачем повністю проігноровано процедуру призначення та проведення комісійної перевірки, а отже наказ Міністерства охорони здоров'я України від 11.07.2018 № 73-Адм "Про проведення комісійної перевірки" та наказ Міністерства охорони здоров'я України від 24.07.2018 № 80-Адм "Про продовження комісійної перевірки" є протиправними та підлягають скасуванню.

Оцінивши докази, наявні в матеріалах справи, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог в повному обсязі.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 77-78, 139, 143, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1) задовольнити повністю.

2. Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства охорони здоров'я України від 11.07.2018 № 73-Адм "Про проведення комісійної перевірки".

3. Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства охорони здоров'я України від 24.07.2018 № 80-Адм "Про продовження комісійної перевірки".

4. Стягнути на користь ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1) судові витрати у розмірі 1 409,60 грн. (одна тисяча чотириста дев'ять гривень 80 коп.) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства охорони здоров'я України (01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, код ЄДРПОУ 00012925).

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги).

Суддя Н.Г. Вєкуа