Ухвала суду № 77186049, 11.10.2018, Вінницький окружний адміністративний суд

УХВАЛА

м. Вінниця

11 жовтня 2018 р. Справа № 0240/2431/18-а

Вінницький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Воробйової Інни Анатоліївни,

за участю:

секретаря судового засідання: Литвина Д.С.

представників позивача: Мусіровського О.А., Мельника В.В.

представників відповідача: Кучабської В.В., Яцкової Г.І.

розглянувши у підготовчому судовому засіданні клопотання про поновллення строку звернення до суду та заяву про залишення без розгляду у справі

за позовом: Ладижинського дитячого будинку - інтернату

до: Управління північого офісу Державної аудиторської служби у Вінницькій області

про: визнання протиправним та скасування вимоги

ВСТАНОВИВ:

В провадженні Вінницького окружного адміністративного суду знаходиться адміністративна справа за позовом Ладижинського дитячого будинку - інтернату до Управління північного офісу Державної аудиторської служби у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування вимоги.

В підготовчому судовому засіданні представником відповідача подано заяву про залишення позову без розгляду у зв'язку із пропуском строків звернення до суду. Обґрунтовуючи заявлене клопотання, представник зазначає, що предметом оскарження є вимога датована 20.03.2017 р., проте до суду позивач звернувся лише 20.07.2018 р., тобто шестимісячний термін оскарження вимоги збіг.

Водночас, представником позивачем заявлено клопотання про поновлення строків звернення до суду.

Розглянувши подані клопотання, вислухавши думку учасників судового процесу, суд дійшов висновку, що заявлене позивачем клопотання про поновлення строків підлягає задоволенню, відповідно, відсутні підстави для залишення позову без розгляду, виходячи з наступного.

Згідно частин першої, другої статті 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до частини першої статті 121 КАС України, суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Відповідно до частини третьої статті 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Так, предметом оскарження є вимога від 20.03.2017 р. за вих. №26-02-04-14/463 щодо усунення порушень виявлених за наслідком проведеної ревізії.

Визначаючись щодо наявності поважних причин пропуску строку, суд враховує наступне.

Як вказує представник позивача, вимога не оскаржувалась, оскільки згідно існуючої судової практики, правомірність її формування досліджувалось виключно у випадках звернення суб'єкта владних повноважень до суду з позовом про її виконання. Таке звернення відбулось у 2015 році та ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 14.02.2017 р. у справі №802/2414/16-а позов Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області до Ладижинського дитячого будинку - інтернату про стягнення коштів у розмірі 90962,61 грн. залишено без розгляду. Відтак, на думку позивача, у відповідача відпали підстави для стягнення коштів у примусовому порядку.

Проте, 1.06.2018 р. управління північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області звернулось до Департаменту соціальної та молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації з листом за № 26-02-04-14/2857, у якому, посилаючись на вимогу від 20.03.17 р. за № 26-02-04-14/1463, запропонувало головному розпоряднику коштів зобов'язати директора Ладижинського будинку-інтернату в термін до 15.06.18 р. вжити невідкладних заходів щодо відшкодування нанесених обласному бюджету збитків в повному обсязі.

Наслідком даного звернення стала видача наказу Департаментом № 169 від 11.06.18 р. яким, крім інших, наказано директору Ладижинського дитячого будинку-інтернату вжити невідкладних заходів щодо забезпечення виконання вимог Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області в частині повного відшкодування збитків, нанесених обласному бюджету виявлених фінансових порушень.

Отже, як видно, відповідачем поновлено роботу щодо стягнення коштів в сумі 90 962, 61 грн., про необхідність повернення яких йдеться в оскаржуваній вимозі.

Оцінюючи доводи сторони позивача, суд враховує наступне.

Дійсно, на момент прийняття спірної вимоги існувала правова позиція Верховного Суду України, вкладена у справах №№ 21-40а14, 21-63а14, 21-93а14, 21-462а14, згідно якої в порядку адміністративного судочинства могло бути оскаржене лише таке рішення, яке породжувало б безпосередньо права чи обов'язки для відповідача. В свою чергу, у разі виявлення збитків та визначення їх розміру, правильність їх обчислення перевіряв суд, який розглядав позов органу державного фінансового контролю, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Згідно положень частини першої, пункту 6 частини другої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Верховний Суд забезпечує однакове застосування норм права судами різних спеціалізацій у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Відтак, враховуючи відповідну правову позицію Верховного Суду України, позивач не оскаржував вимогу аудитслужби, розраховуючи на те, що оцінка правомірності її винесення буде надаватись судом при розгляді справи за позовом останнього про стягнення збитків, визначених у вимозі. Проте, розгляд відповідної справи по суті не відбувся.

Разом з цим, наявність вимоги потягнуло певні правові наслідки для позивача у даній справі вже у 2018 році, шляхом звернення аудитслуужби до головного розпорядника коштів і прийняття останнім відповідного наказу.

Поряд з цим, суд акцентує увагу на тому, що 11.09.2018 р. Верховний Суд за наслідком перегляду справи № 825/2052/16 за позовом Академії Державної пенітенціарної служби до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги з мотивів безпідставності її прийняття висловив наступну позицію.

Письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Верховний Суд зазначає, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію «законності».

Аналізуючи посилання відповідача на правові позиції Верховного Суду України, суд зазначає, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту (суті) вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується зміст абзацу 4 пункту 50 Порядку № 550) жодним чином не спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

Суд зазначає, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Окремо, в контексті наведеного, суд звертає увагу й практику Європейського Суду з прав людини.

Зокрема, у справі «Сєрков проти України» (Заява № 39766/05) Європейський Суд зазначив, що ведучи мову про «закон», стаття 1 Першого протоколу до Конвенції посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях Конвенції. Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого законодавства, вимагаючи, щоб воно було доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні.

Коло застосування концепції передбачуваності значною мірою залежить від змісту відповідного документа, сфери призначення, кількості та статусу тих, до кого він застосовується. Сам факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що вона не відповідає вимозі «передбачуваності» у контексті Конвенції. Завдання здійснення правосуддя, що є повноваженням судів, полягає саме у розсіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які залишаються враховуючи зміни у повсякденній практиці. У цьому зв'язку не можна недооцінювати завдання вищих судів у забезпеченні уніфікованого та єдиного застосування права. Неспроможність вищого суду впоратись із цим завданням може призвести до наслідків, несумісних, inter alia, з вимогами статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Суд визнає, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатись у тому, що спосіб, у який тлумачиться та застосовується національне законодавство, приводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду.

Суд визнає, що, дійсно, можуть існувати переконливі причини для перегляду тлумачення законодавства, яким слід керуватись. Сам Суд, застосовуючи динамічний та еволюційний підходи в тлумаченні Конвенції, у разі необхідності може відходити від своїх попередніх тлумачень, тим самим забезпечуючи ефективність та актуальність Конвенції.

Отже, враховуючи наведене зміна судової практики з метою забезпечення ефективності захисту особи, надала підстави та можливість для звернення підконтрольної установи з позовом до аудитслужби про оскарження її вимоги.

Оцінюючи дані доводи сторони позивача, суд також враховує й наступне.

Відповідно до частини другої статті 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" визначено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Так, Європейський суд з прав людини акцентує увагу на тому, що право на доступ до суду має бути ефективним. Реалізуючи п.1 ст.6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух. Разом з тим, суд зазначає, що не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним (рішення Європейського суду з прав людини у справі "Жоффр де ля Прадель проти Франції" від 16 грудня 1992 р.).

У Рішенні у справі "Белле проти Франції" від 4 грудня 1995 року Європейський суд з прав людини зазначив, що "стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права".

Норми, що регулюють строки подачі скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя і юридичної визначеності. Зацікавлені особи мають розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. У той же час такі норми та їх застосування не повинні перешкоджати учасникам провадження використовувати доступні засоби захисту (Рішення у справі "Мельник проти України" від 28 березня 2006 року).

Також, з Рішення Європейського Суду з прав людини по справі "Іліан проти Туреччини" слідує, що правило встановлення обмежень до суду у зв'язку з пропуском строку звернення до суду, повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи.

У справі Delcourt v. Belgium Європейський Суд з прав людини зазначив, що "у демократичному суспільстві у світлі розуміння Конвенції, право на справедливий суд посідає настільки значне місце, що обмежувальне тлумачення статті 6 не відповідало б меті та призначенню цього положення".

Водночас у справі Bellet v. France Суд зазначив, що "стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права".

Тобто, правило про пропуск строку звернення до суду не має абсолютного характеру і не повинно застосовуватися автоматично, навіть у разі пропуску строку звернення до суду без відповідних додаткових обґрунтувань суд не може його застосувати.

Крім того, застосування правила пропуску строку звернення до суду залежить від обставин справи. Під цим слід розуміти вагомість права, про захист якого особа звернулася до суду.

Враховуючи вищенаведене, а також з метою забезпечення права особи на доступ до правосуддя та гарантування права на судовий захист, суд доходить висновку про наявність підстав для визнання причин пропуску позивачем строку звернення до суду поважними. Відтак, слід поновити пропущений строк звернення до суду. Відповідно, відмовити в задоволені заяви представника відповідача про залишення позову без розгляду.

Керуючись ст. ст. 121, 123, 256 КАС України, суд-

УХВАЛИВ:

клопотання представника позивача - задовольнити.

Поновити строк звернення з адміністративним позовом до суду.

В клопотанні представника відповідача щодо залишення позову без розгляду - відмовити.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Відповідно до положень статті 256 КАС України, ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).

Суддя Воробйова Інна Анатоліївна