Рішення № 76691333, 18.09.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

18 вересня 2018 року № 826/3494/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Патратій О.В., за участі секретаря судового засідання Князєвої А.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Заступника прокурора міста Києва

до Київської міської ради

треті особи: 1. Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської

міської ради (Київської міської державної адміністрації)

2. Товариство з обмеженою відповідальністю "Виробничо-технічна агенція"

3. Комунальне підприємство "Житлоінвестбуд - УКБ"

про визнання протиправним та скасування рішення №1006/4013 від 20.12.2017р.,

за участю представників:

позивача: Ханчич Г.О.

відповідача: Безносик А.О.

третя особа-1: Крайня Л.В.

третя особа-2: не з'явився

третя особа-3: Гайчук М.М.

ВСТАНОВИВ:

Позивач - Заступник прокурора міста Києва звернувся в інтересах держави до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Київської міської ради, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 20 грудня 2017 року № 1006/4013 "Про затвердження детального плану території в межах вул. Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул. Смілянської, вул. Фастівської та залізниці у Солом'янському районі м. Києва".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.03.2018 року відкрито спрощене провадження у справі та призначено до судового розгляду.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.04.2018 року вирішено здійснювати розгляд справи за правилами загального провадження та зобов'язано відповідача опублікувати оголошення про оскарження рішення Київської міської ради від 20 грудня 2017 року № 1006/4013 "Про затвердження детального плану території в межах вул. Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул. Смілянської, вул. Фастівської та залізниці у Солом'янському районі м. Києві" у виданні, в якому оскаржуваний нормативно-правовий акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Відповідно до вимог ухвали суду, відповідач у газеті «Хрещатик» від 16.05.2018р. № 52 опублікував оголошення, змістом, визначеним частиною 4 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

В судовому засіданні 29 травня 2018 року представником третьої особи 1 заявлено клопотання про залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку із відсутністю у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, оскільки не доведено наявність порушень відповідачем законних інтересів держави, а також зазначив, що права територіальної громади міста Києва не є інтересами держави.

Розглянувши заявлене клопотання, заслухавши думку інших учасників справи, суд ухвалою від 14 червня 2018 року ухвалив відмовити у задоволенні клопотання представника третьої особи 1 про залишення позову без розгляду.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що ним виявлено порушення вимог містобудівного та земельного законодавства на території міста Києва. Зокрема, відповідачем всупереч нормам чинного законодавства та з порушенням вимог статті 19 Конституції України прийнято оскаржуване рішення про затвердження детального плану території, яким фактично змінено Генеральний план міста, категорію і цільове призначення земельної ділянки, а саме передбачено будівництво будинків на землях промисловості. Затвердження в такий спосіб рішення Київської міської ради позбавляє права територіальної громади приймати участь у вирішенні питань розвитку, планування, забудови та іншого використання території міста. А отже, рішення Київської міської ради про затвердження вказаного детального плану території, яким передбачено таке будівництво, є протиправним.

Прокурор зазначає, що звернувся до суду з метою поновлення інтересів киян. Порушення інтересів держави в даному випадку полягає у тому, що оскаржуване рішення прийнято з перевищенням повноважень і всупереч інтересам громадян і державним інтересам, оскільки фактично змінило стратегію розвитку міста, передбачену Генеральним планом, без врахування потреб міста та інтересів киян.

Відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якому зазначається, про безпідставність позовних вимог та вказав, що зі змісту позовної заяви не вбачається порушення прав та інтересів позивача, а рішення від 20 грудня 2017 року № 1006/4013 прийнято на підставі та у межах повноважень, визначених законом.

Представником Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) подано до суду пояснення, у якому просить залишити адміністративний позов без задоволення, наголошуючи на тому, що позивачем не доведено та взагалі не обґрунтовано порушення спірним рішенням інтересів держави або, принаймні, конкретного громадянина, а також зазначаючи, що безпосередньо позивачем було залишено без задоволення звернення представників територіальної громади міста з аналогічних питань саме через відсутність повноважень Прокуратури міста Києва щодо здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Представником Комунального підприємства "Житлоінвестбуд - УКБ" подано пояснення, відповідно до якого третя особа вважає позовні вимоги незаконними та просить суд відмовити у їх задоволенні.

В судовому засіданні 18 вересня 2018 року представник позивача позовні вимоги підтримав, з підстав наведених у позовній заяві.

Відповідач в судовому засіданні проти позовних вимог заперечив.

Представники третіх осіб проти задоволення позовних вимог заперечили.

Дослідивши матеріали справи, Окружним адміністративним судом міста Києва встановлено, що рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року.

Згідно з указаним Генеральним планом земельна ділянка в межах вул. Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул. Смілянської, вул. Фастівської та залізниці у Солом'янському районі м. Києва загальною площею 67,86 га, за функціональним призначенням належить до території: частково до території житлової забудови (33,16 га), частково до територій установ і підприємств обслуговування (6,05 га), частково до територій вулиць в межах червоних ліній (11,32 га), частково до території іншого призначення (12,41 га) (ділової, виробничої, комунально-складської тощо).

Рішенням Київської міської ради від 20.12.2017 року № 1006/4013 затверджено детальний план території в межах вул. Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул. Смілянської, вул. Фастівської та залізниці у Солом'янському районі м. Києва.

Зазначеним детальним планом території на вищевказаній земельній ділянці передбачено будівництво багатоповерхових житлових будинків, а також громадських будівель та споруд.

Вважаючи рішення Київської міської ради від 20.12.2017 № 1006/4013 прийняте з перевищенням повноважень та всупереч інтересами держави, позивач звернувся до суду.

Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд приходить до наступних висновків.

Згідно з ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011, (далі - Закон № 3038-VI), планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (п.2 ч.1 ст. 1 Закону № 3038-VI).

Відповідно до ч. 1 ст. 17 Закону № 3038-VI Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Частиною другою даної статті передбаченою, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Вказана стаття Закону також передбачає особливий порядок розроблення та ствердження Генерального плану міста.

Так, Генеральний план підлягає експертизі, порядок проведення якої передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011р. № 548.

Пунктами 5 та 6 зазначеного Порядку № 548 передбачено, що під час проведення експертизи визначається відповідність змісту містобудівної документації законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, а також вимогам завдань з розроблення містобудівної документації.

Під час проведення експертизи враховуються результати розгляду проектів містобудівної документації відповідною архітектурно-містобудівною радою, зокрема висновки (за відповідним напрямом) органів земельних ресурсів, охорони культурної спадщини, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, державної санітарно-епідеміологічної служби, природоохоронного та інших органів, яким відповідно до закону належать повноваження щодо розгляду містобудівної документації.

Отже, з наведених норм законодавства вбачається, що Генеральний план населеного пункту - це основний вид містобудівної документації, який розробляється на підставі висновків фахівців в різних галузях життєдіяльності, проходить експертизу та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахування державних інтересів.

Натомість, згідно з п.3 ч.1 ст. 1 Закону № 3038-VI детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Відповідно до ч. 1, п. 3 ч. 4 ст. 19 Закону № 3038-VI, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план території визначає: функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Детальний план не підлягає експертизі (п. 9 ст. 19 Закону № 3038-VI).

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території (п. 10 ст. 19 Закону № 3038-VI).

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує нормування державної політики у сфері містобудування ( п. 6 ст. 19 Закону № 3038-VI).

Відповідно до п. 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 290 від 16.11.2011, детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, реакційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляється детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту.

Таким чином, зазначеними вимогами законодавства передбачено, що детальний план території не може суперечити генеральному плану населеного пункту, а розробляється відповідно до Генерального плану та деталізує і уточнює його положення.

Відповідно до ст. 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

Як вбачається з матеріалів справи, генеральний план міста Києва та проект планування приміської зони на період до 2020 року, який затверджено рішенням Київської міської ради від 28.03.2002р. № 370/1804, встановлює в інтересах мешканців міста та з врахуванням державних завдань напрями і межі територіального розвитку, функціональне призначення і будівельне зонування території, організації і вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, захисту території від небезпечних природних та техногенних процесів, охорони природи а історико-культурної спадщини.

Зазначений Генеральний план передбачає, що частина земельної ділянки в межах вул. Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул. Смілянської, вул. Фастівської та залізниці у Солом'янському районі м. Києва, на якій перебачено будівництво багатоповерхової житлової забудови, за функціональним призначенням належить до комунально-складських територій.

Водночас, детальний план території вказаної земельної ділянки, затверджений рішенням Київської міської ради від 20.12.2017 № 1003/4010, передбачає будівництво багатоповерхових житлових будинків, а також громадських будівель та споруд на території, яка за Генеральним планом належить до комунально-складських територій.

Таким чином, указаний детальний план території фактично змінює положення Генерального плану міста Києва щодо функціонального призначення території промисловості та комунально-складської території на розміщення багатоповерхових житлових будинків.

Вказаним детальним планом фактично змінено Генеральний план міста, а не уточнено його положення.

Отже, оскаржуване рішення Київської міської ради №1006/4013 від 20.12.2017р. про затвердження детального плану території прийнято з порушенням вимог п. 6 ст. 19 Закону та п. 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України № 290 від 16.11.2011, оскільки детальний план території розроблено без врахування положень діючого Генерального плану.

Відповідно до пунктів 1.1, 1.2 ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» (затверджені з наданням чинності з 01.10.2012 наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12.03.2012 № 107) ці будівельні норми встановлюють вимоги до складу та змісту детального плану території. Норми призначені для застосування органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами незалежно від форм власності та господарювання при розробленні детальних планів територій.

Згідно із пунктом 4.1 ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» детальний план розробляється з метою: - уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території району; - уточнення планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини території населеного пункту або території за його межами; - визначення функціонального призначення та параметрів забудови окремої земельної ділянки за межами населеного пункту з метою розміщення об'єкта будівництва; - формування принципів планувальної організації забудови; - встановлення червоних ліній та ліній регулювання забудови; - виявлення та уточнення територіальних ресурсів для всіх видів функціонального використання території; - визначення всіх планувальних обмежень використання території згідно з державними будівельними нормами та санітарно-гігієнічними нормами; -визначення параметрів забудови окремих земельних ділянок; - уточнення містобудівних умов та обмежень згідно з планом зонування у разі його наявності; - визначення містобудівних умов та обмежень у разі відсутності плану зонування; - обґрунтування потреб формування нових земельних ділянок та визначення їх цільового призначення, зображення існуючих земельних ділянок та їх функціонального використання; - визначення потреб у підприємствах та установах обслуговування, місць їх розташування; - забезпечення комплексності забудови території; - визначення доцільності, обсягів, послідовності реконструкції забудови; - створення належних умов охорони і використання об'єктів культурної спадщини та об'єктів природно-заповідного фонду, інших об'єктів, що підлягають охороні відповідно до законодавства; - визначення напрямів, черговості та обсягів подальшої діяльності щодо: попереднього проведення інженерної підготовки та інженерного забезпечення території; створення транспортної інфраструктури; організації транспортного і пішохідного руху, розміщення місць паркування транспортних засобів; охорони та поліпшення стану навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки; комплексного благоустрою та озеленення; використання підземного простору тощо.

Як передбачено пунктом 4.2 ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» детальний план розробляється: - на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер, - на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів; - на окрему територію за межами населеного пункту з певним функціональним використанням (житлова, курортна, оздоровча, рекреаційна, дачна або садова, виробнича тощо) або кількох таких територій - на основі затвердженої містобудівної документації відповідно до чинного законодавства з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів; - на земельну ділянку за межами населеного пункту для розміщення окремого об'єкта будівництва - на основі затвердженої містобудівної документації відповідно до чинного законодавства з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів (Примітка 1. Детальний план розробляють, як правило, на територію, що обмежується магістралями, вулицями, магістральними інженерними мережами або елементами ландшафту (водні об'єкти, гори, яри, ліси). Примітка 2. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб (малих міст, селищ, сіл), а також курортних, дачних і садових територій детальний план може розроблятися на всю територію та поєднуватися із генеральним планом цього населеного пункту).

Системний аналіз вказаних правових норм дає підстави дійти висновку про те, генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації, при цьому, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а план зонування та детальний план території розробляються на підставі генерального плану території та не можуть йому суперечити. Крім того, детальний план території розробляється на підставі плану зонування та не може йому суперечити.

Разом з тим, як вбачається із матеріалів справи, затверджений оскаржуваним рішенням Київради №1006/4013 від 20.12.2017р ДТП, не відповідає містобудівній документації вищого рівня: Генеральному плану міста Києва, затвердженому рішенням Київської міської ради від 28.03.2002р. № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану міста Києва», оскільки саме у частині, виділеній для розміщення комунально-складських приміщень, передбачено будівництво багатоповерхових житлових будинків.

Суд погоджується із доводами позивача про те, що проектування будівництва багатоповерхових житлових будинків замість комунально-складських приміщень не може вважатися уточненням генерального плану населеного пункту чи плану зонування.

Приймаючи оскаржуване рішення Київська міська ради також порушила вимоги ст. 5 Закону № 3038-VI, оскільки не врахувала вимоги містобудівної документації - Генерального плану міста Києва.

Крім того, при затвердженні детального плану території Київською міською радою допущено порушення земельного та містобудівного законодавства.

Так, відповідно до вимог ст. 16 Закону № 3038-VI містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

За даними Державного земельного кадастру частина спірної земельної ділянки відноситься до земель промисловості.

Водночас, за детальним планом території спірна територія належить до земель житлової та громадської забудови.

Положеннями Земельного кодексу України (глава 4 розділ 2) визначено категорії і цільове призначення земель.

Згідно зі ст. 66 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до земель промисловості належать землі, надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їх під'їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будівель, інших споруд.

Статтею 38 ЗК України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.

Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм (ст. 39 ЗК України).

Статтею 20 Земельного кодексу України передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Відповідно до п.а ч.1 ст. 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам.

З огляду на викладене, спірне рішення прийнято всупереч вказаним вимогам законодавства та з порушенням вимог ст. 19 Конституції України, оскільки детальним планом території передбачено будівництво будинків на землях промисловості. При цьому, відповідне рішення органом місцевого самоврядування про віднесення вказаної земельної ділянки до категорії житлової та громадської забудови не приймалося.

З огляду не це, будівництво житлових будинків з об'єктами соціально- побутового призначення на спірній земельній ділянці суперечить Генеральному плану міста.

За наведених обставин рішення Київської міської ради про затвердження вказаного детального плану території, яким передбачено таке будівництво, є незаконним.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У зв'язку з викладеним, суд доходить висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини другої статті 139 КАС України, при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Враховуючи відсутність таких заходів у позивача, судовий збір на його користь стягненню з відповідача не підлягає.

Керуючись статтями 77, 139, 241-246, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. Позов задовольнити повністю.

2. Визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 20 грудня 2017 року № 1006/4013 "Про затвердження детального плану території в межах вул. Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул. Смілянської, вул. Фастівської та залізниці у Солом'янському районі м. Києва".

3. Зобов'язати Київську міську раду невідкладно після набрання рішенням законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено відповідно до статті 265 КАС України.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Суддя О.В. Патратій

Дата складання повного тексту рішення - 20 вересня 2018 року