Рішення № 76513603, 28.08.2018, Вінницький окружний адміністративний суд

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Вінниця

28 серпня 2018 р. Справа № 0240/2561/18-а

Вінницький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Крапівницької Н.Л. ,

секретаря судового засідання: Демченка А.М.,

за участю представників сторін:

позивача: Бичка А.І., Ткачука І.Г.,

відповідача: Хмарського Р.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Вінниці

в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом

Літинської селищної ради Літинського району Вінницької області

до Вінницької обласної державної адміністрації

про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н ОВ И В :

До Вінницького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Літинської селищної ради Літинського району Вінницької області до Вінницької обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії .

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивачем зазначено, що 22 березня 2018 року Селищенська сільська рада прийняла рішення дати згоду на добровільне об'єднання територій громад сіл Селища та Садового з Літином. 16 травня 2018 року відбулася позачергова 22 сесія 7 скликання Літинської селищної ради. Основне питання, яке виносилось на розгляд - схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад смт. Літин Літинського району Вінницької області з Селищенською сільською територіальною громадою сіл Селище та Садове Літинського району Вінницької області у Літинську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у смт. Літин. Рішенням Літинської селищної ради Літинського району Вінницької області 22 сесії 7 скликання від 16 травня 2018 року № 494 зазначений проект був схвалений.

17 травня 2018 року відбулася позачергова 19 сесія 7 скликання Селищенської сільської ради, де також виносився на схвалення даний проект рішення. В ході роботи сесій, депутати Літинської селищної ради та Селищенської сільської ради одноголосно проголосували за схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад. 18 травня 2018 року проект рішень Літинської селищної ради та Селищенської сільської ради були подані у Вінницьку облдержадміністрацію для перевірки на предмет їх відповідності вимогам Конституції і законів України, та ухвалення подальших дій щодо об'єднання.

Листом від 11 червня 2018 року № 01.01-67/3385 відповідач повернув документи на доопрацювання позивачу. 14 червня 2018 року Літинська селищна рада Літинського району Вінницької області листом №293 направила Вінницькій обласній державній адміністрації доопрацьований проект рішення про добровільне об'єднання територіальних громад для надання висновку щодо його відповідності Конституції та законам України. Листом від 16 липня 2018 року за №01.01-67/4341 відповідач повторно повернув документи позивачу. Вважаючи вказані дії протиправними, позивач звернувся до суду з даними позовом.

В судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали в повному обсязі та просили їх задовольнити. В обґрунтування своїх вимог представниками зазначено, що відповідач повернув документи на доопрацювання за відсутності для цього достатніх підстав. Вважають, що належним способом захисту порушеного права позивача буде зобов'язання відповідача підготувати відповідний висновок про відповідність Конституції та законам України поданого Літинською селищною радою Літинського району Вінницької області проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад.

Представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечував. В обґрунтування власної позиції представник зазначив, що обласна державна адміністрація не повернула проект рішення на доопрацювання, як помилково вважає позивач. На думку обласної державної адміністрації доопрацьований проект рішення схвалений рішенням 22 сесії Літинської селищної ради Літинського району 7 скликання від 16.05.2018 року №494 взагалі не подавався обласній державній адміністрації, про що чітко зазначено в листі обласної державної адміністрації від 11.06.2018 №01.01-67/3385. Не відповідає також, дійсності твердження позивача, що дії обласної державної адміністрації перешкоджають реалізації права Літинської райдержадміністрації на добровільне об'єднання. Всі дії обласної державної адміністрації були спрямовані виключно на виконання вимог Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» у відповідності до чинного законодавства України.

Досліджуючи матеріали справи, судом встановлено.

В лютому 2018 року на щорічний звіт селищного голови перед громадою смт. Літина було винесене питання створення об'єднаної територіальної громади (ОТГ). Фактично, відбулося громадське обговорення процесу об'єднання з залученням науковців, спеціалістів, які безпосередньо працюють над впровадженням питань децентралізації в Україні. Були запрошені представники сільських територіальних громад району, керівники районної ради та РДА.

22 березня 2018 року Селищенська сільська рада прийняла рішення дати згоду на добровільне об'єднання територій громад сіл Селища та Садового з Літином.

16 травня 2018 року відбулася позачергова 22 сесія 7 скликання Літинської селищної ради. Основне питання, яке виносилось на розгляд - схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад смт. Літин Літинського району Вінницької області з Селищенською сільською територіальною громадою сіл Селище та Садове Літинського району Вінницької області у Літинську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у смт. Літин.

Рішенням Літинської селищної ради Літинського району Вінницької області 22 сесії 7 скликання від 16 травня 2018 року № 494 зазначений проект був схвалений.

17 травня 2018 року відбулася позачергова 19 сесія 7 скликання Селищенської сільської ради, де також виносився на схвалення даний проект рішення. В ході роботи сесій, депутати Літинської селищної ради та Селищенської сільської ради одноголосно проголосували за схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

18 травня 2018 року проект рішень Літинської селищної ради та Селищенської сільської ради були подані у Вінницьку облдержадміністрацію для перевірки на предмет їх відповідності вимогам Конституції і законів України, та ухвалення подальших дій щодо об'єднання.

Листом від 11 червня 2018 року № 01.01-67/3385 відповідач повернув документи на доопрацювання позивачу.

14 червня 2018 року Літинська селищна рада Літинського району Вінницької області листом №293 направила до Вінницької обласній державній адміністрації доопрацьований проект рішення про добровільне об'єднання територіальних громад для надання висновку щодо його відповідності Конституції та законам України.

Листом від 16 липня 2018 року за №01.01-67/4341 відповідач повторно повернув документи позивачу.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з такого.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок та умови добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України №157-VІІІ від 05.02.2015р. «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (далі - Закон №157-VІІІ).

У відповідності до ч.1 ст.3 Закону №157-VІІІ суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Згідно ч.1 ст.6 Закону №157-VІІІ передбачено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

У відповідності до ч.3 ст.6 Закону №157-VІІІ встановлено, що у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це, зокрема, відповідну обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

За приписами ч.2 ст.7 Закону №157-VІІІ визначено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються, зокрема, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України - ч.3 ст.7 Закону №157-VІІІ.

Згідно до ч.4 ст.7 Закону №157-VІІІ обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується, зокрема, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад - ч.5 ст.7 Закону №157-VІІІ.

А за ч.6 ст.7 Закону №157-VІІІ визначено, що у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України, зокрема, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

Аналізуючи вказані норми щодо порядку підготовки проектів рішень добровільного об'єднання територіальних громад, та відповідно повноваження відповідача - облдержадміністрації з приводу підготовки висновку щодо відповідності схвалених проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законам України, можна дійти висновку, що облдержадміністрація зобов'язана протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту такого рішення підготувати висновок, який затверджується розпорядженням голови облдержадміністрації за двох умов, а саме: у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України; у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України облдержадміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим законом.

Отже, слід дійти висновку, що лише у разі встановлення невідповідності проекту рішення Конституції та законам України облдержадміністрація повертає його на доопрацювання в порядку, встановленому Законом.

Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку про те, що уповноважений орган центральної виконавчої влади протягом 10 днів з дня отримання проекту рішень про добровільне об'єднання територіальних громад здійснює одну з двох дій:

1) у разі відповідності проекту об'єднання громад вимогам Законів та Конституції України готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації,

2) у разі невідповідності проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад вимогам Закону та Конституції України проект рішення повертається на доопрацювання у порядку, встановленому Законом.

Листом від 16 липня 2018 року за № 01.01-67/4341, відповідач зазначив, що до обласної державної адміністрації для надання висновку подано не доопрацьований проект рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, схвалений рішенням 22 сесії Літинської селищної ради Літинськогог району 7 скликання від 16 травня 2018 року № 494, а рішення 23 сесії Літинської селищної ради Літинського району 7 скликання від 14 червня 2018 року № 496 «Про внесення змін до проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад» як окреме рішення селищної ради.

Вказано, що пунктом 1 зазначеного рішення вносяться зміни до невизначеного проекту рішення шляхом викладення його в новій редакції, що додається. Однак, на переконання відповідача, додаток до зазначеного рішення містить не нову редакцію пункту 1 проекту рішення, а містить схвалений рішенням 23 сесії Літинської селищної ради Літинського району 7 скликання від 14 червня 2018 року № 496 проект рішення «Про добровільне територіальних громад». Відповідач вважає, що вказаний додаток не відповідає змісту рішення 23 сесії Літинської селищної ради Літинського району 7 скликання від 14 червня 2018 року № 496, не схвалювався ним, та не може вважатись таким, що поданий обласній державній адміністрації для надання висновку.

З матеріалів справи вбачається, що листом від 11 червня 2018 року № 01.01-67/3385, відповідач посилався на те, що в пункті 1 поданого проекту рішення в назві територіальної громади не зазначено до якої форми (сільська, селищна, міська) відноситься територіальна громада. Крім того, зазначено, що назва проекту схваленого рішення 22 сесії Літинської селищної ради Літинського району 7 скликання від 16 травня 2018 року № 494 не відповідає назві проекту рішення, поданого для надання висновку.

Зазначені відповідачем недоліки були повністю усунені, в пункті 1 поданого проекту рішення в назві територіальної громади, як того вимагав відповідач, зазначено до якої форми (сільська, селищна, міська) відноситься територіальна громада.

Так, внесені зміни до п. 1 проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад» шляхом викладення його в наступній редакції: «Об'єднатися з територіальними громадами смт. Літин Літинської селищної ради та сіл Селище, Садове Селищенської сільської ради в Літинську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у смт. Літин Літинського району Вінницької області».

Зазначені зміни внесені у спосіб, що не суперечить чинному законодавству.

Підставою для повернення на доопрацювання проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад є саме невідповідність такого проекту вимогам Закону та Конституції України.

За приписами ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

У пункті 145 рішення від 15.11.1996 у справі "Чахал проти Об'єднаного Королівства" (Chahal v. The United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьев проти України" від 05.04.2005 (заява № 38722/02).

Таким чином, ефективний засіб правого захисту у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату.

У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої ст. 245 КАС України, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь .

З огляду на наявність у суду права за умови задоволення вимог адміністративного позову прийняти рішення про зобов'язання відповідача вчити певні дії, а також враховуючи протиправність відмови суб'єкта владних повноважень у ненаданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність спірних земельних ділянок, суд доходить висновку, що позивачем обрано вірний спосіб захисту порушених прав, у зв'язку з чим вказані вимоги також підлягають задоволенню.

Верховний Суд України у постанові від 16.09.2015 року у справі №21-1465а15 зазначив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Аналіз зазначених норм у їх взаємозв'язку зі ст. 2, 5, 245 Кодексу адміністративного судочинства України свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, в якій вони порушені. Зміст вимог адміністративного позову, як і, відповідно, зміст рішення (постанови), має виходити з потреби захисту саме порушених прав, свобод та інтересів у цій сфері.

За правовою позицією Конституційного суду України правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення у правах (рішення КСУ від 30 січня 2003 року №3-рп/2003 та від 2 листопада 2004 року №15-рп/2004).

Окрім того, щодо зобов'язання суб'єкта владних повноважень щодо надання дозволу (вчинити дії), слід додатково звернути увагу на судові рішення Європейського суду з прав людини, а саме: "Волохи проти України", "Свято-Михайлівська Парафія проти України", "Гасан і Чауш проти Болгарії", "Броньовський проти Польщі", "Гавенда проти Польщі", "Аманн проти Швейцарії", "Олссон проти Швеції", в яких суд дійшов висновку, що в разі зловживання суб'єкта владних повноважень своїм правом та обов'язком, то суд для належного та ефективного судового захисту прав та інтересів особи, має право постановити судове рішення, яким зобов'язати суб'єкта владних повноважень на вчинення конкретних дій.

Аналогічних висновків дійшов і Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 11 квітня 2018 року у справі за № 820/4757/17 (провадження за №К/9901/27437/18) та постанові від 24 липня 2018 року у справі за №806/2254/15 (провадження за №К/9901/6170/18).

У рішенні від 20.10.2011 року "Рисовський проти України" ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Згідно з пунктом 71 вказаного рішення державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно із статтею 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб'єкта владних повноважень та докази, надані позивачем, суд доходить висновку про те, що адміністративний позов Літинської селищної ради Літинського району Вінницької області до Вінницької обласної підлягає задоволенню.

Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд -

В И Р І Ш И В :

Позов задовольнити.

Визнати протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації щодо повернення Літинській селищній раді Літинського району Вінницької області на доопрацювання проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад.

Зобов'язати Вінницьку обласну державну адміністрацію (вул. Соборна, 70, м. Вінниця, 21050, код ЄДРПОУ 20089290) підготувати відповідний висновок про відповідність Конституції та законам України поданого Літинською селищною радою Літинського району Вінницької області (вул. Соборна 32, смт. Літин, Вінницька область, 22300, код ЄДРПОУ 04325963) проекту рішення 22 сесії 7 скликання №494 від 16. 05.2018 року "Про схвалення проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад".

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Копію рішення у повному обсязі сторони можуть одержати 05.09.18

Суддя /підпис/ Крапівницька Н. Л.

Згідно з оригіналом Суддя

Помічник судді