Постанова № 76417260, 05.09.2018, Львівський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 вересня 2018 рокуЛьвів№ 876/5543/18Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії :

головуючого судді: Гуляка В.В.

суддів: Коваля Р.Й., Довгополова О.М.,

за участі секретаря судового засідання: Омеляновської Л.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Луцької районної державної адміністрації Волинської області,

на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 05 червня 2018 року (суддя - Ксензюк А.Я., час ухвалення - 11:59 год., місце ухвалення - м.Луцьк, дата складання повного тексту - 11.06.2018 р.),

в адміністративній справі №803/727/18 за позовом Луцької районної державної адміністрації Волинської області до Луцької районної ради Волинської області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Департамент фінансів Волинської обласної державної адміністрації,

про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

У квітні 2018 року позивач Луцька РДА Волинської області звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідача Луцької районної ради Волинської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати додаток №6 пункту 6 рішення відповідача від 22.12.2017 року №30/25 «Про районний бюджет на 2018 рік» в частині капітальних видатків з проведення невідкладних відновлювальних робіт, будівництва та реконструкції загальноосвітніх навчальних закладів.

Відповідач позову не визнав, у суді першої інстанції подав відзив та заперечення, просив відмовити в задоволенні позову.

Третя особа у суді першої інстанції подала відповідь на відзив, просила позов задовольнити.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 05.06.2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

З цим рішенням суду першої інстанції від 05.06.2018 року не погодився позивач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржене рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а тому підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що суд першої інстанції не взяв до уваги вимоги ст.19 Конституції України, якою передбачено, що органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У даному випадку, питання здійснення повноважень щодо забезпечення діяльності та розвитку закладів освіти (у тому числі реконструкція, ремонт тощо) делеговане законодавством Луцькій районній державній адміністрації. Згідно Глави 4 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», районні ради не наділені власними повноваженнями у сфері освіти, а також щодо здійснення управління закладами освіти, оскільки, згідно п.13 ч.1 ст.44 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», районні ради делегують повноваження місцевим державним адміністраціям щодо забезпечення відповідно до законодавства розвитку науки, усіх видів освіти, тощо. Луцька РДА реалізує делеговані повноваження через структурний підрозділ. Відділ освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької райдержадміністрації, який у відповідності до ст.61 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», безпосередньо бере участь у складанні і виконанні районного бюджету в частині видатків на освіту та забезпечує спрямування видатків місцевого бюджету на виконання делегованих законом повноважень. На момент прийняття оскарженого додатку №6 п.6 рішення Луцької районної ради від 22.12.2017 року №25/30, заклади освіти перебували та на даний момент перебувають на балансі, в управлінні та безпосередньому підпорядкуванні Відділу освіти.

За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржене рішення суду від 05.06.2018 р. та прийняти нове судове рішення, яким позовні вимоги задовільнити в повному обсязі.

Відповідач апеляційної скарги не визнав, у суді апеляційної інстанції подав відзив, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржене рішення суду залишити без змін.

Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників справи і їх представників, які з'явились в засідання суду апеляційної інстанції, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, вважає, що дану апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, з врахуванням наступного.

Судом апеляційної інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що на засіданні сесії Луцької районної ради Волинської області 7 скликання 22.12.2017 року прийнято рішення №25/30 «Про районний бюджет на 2018 рік» (а.с. 10-13).

Пунктом 6 вказаного рішення затверджено на 2018 рік перелік об'єктів, фінансування яких буде здійснюватися за рахунок коштів бюджету розвитку, згідно із додатком №6 цього рішення.

Згідно із додатком №6 прийнятого рішення від 22.12.2017 року №25/30, затверджено перелік об'єктів, видатки на які у 2018 році будуть проводитись за рахунок кошів бюджету розвитку. Зокрема, по коду програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів 0117321 - для проведення невідкладних відновлювальних робіт, будівництва та реконструкції загальноосвітніх навчальних закладів, у загальному обсязі фінансування будівництва 2290000 грн., щодо 5 ЗОШ, Луцьку районну раду Волинської області визначено головним розпорядником, відповідальним виконавцем бюджетної програми або напряму видатків згідно із Типовою відомчою програмною класифікацією видатків та кредитування місцевих бюджетів / Тимчасовою класифікацією видатків та кредитування для бюджетів місцевого самоврядування, які не застосовують програмно-цільового методу. Загальний обсяг фінансування будівництва на поточний рік становить 2290000 грн.. Дані кошти передбачено витратити на утеплення фасаду загальноосвітньої школи с. Гірка Полонка, виготовлення проектно-технічної документації по влаштуванню покрівлі загальноосвітньої школи с. Радомишль, виготовлення проектно-технічної документації по утепленню фасаду загальноосвітньої школи с. Садів, утеплення фасаду загальноосвітньої школи с. Лище та встановлення блискавкового захисту обмежуючої огорожі загальноосвітньої школи с. Садів (а.с. 14).

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову, виходячи з наступного.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами (ч.2 ст.10 вказаного Закону).

Статтею 16 цього Закону визначено, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.

Статтею 20 вказаного Закону гарантовано, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Повноваження районних рад визначені статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Так, виключно на пленарних засіданнях районної ради вирішується питання щодо затвердження районних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання (п.17 ч.1 цієї статті).

Районні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами (ч.2 ст.43 Закону).

Відповідно до ст.61 Закону, органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України. Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

Таким чином, законодавством передбачено повноваження районних рад щодо затвердження районних бюджетів, а також щодо розподілу коштів районного бюджету.

Крім цього, частинами 4, 5 ст.60 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що районні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правоможності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Згідно ст.64 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються відповідними рішеннями про місцевий бюджет; видатки, пов'язані із здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, - відповідними рішеннями про районний та обласний бюджети. Районні, обласні бюджети виконують місцеві державні адміністрації в цілях і обсягах, що затверджуються відповідними радами. Видатки місцевого бюджету формуються відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного Бюджетним кодексом України, для виконання повноважень органів місцевого самоврядування. Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов'язаної із здійсненням інвестиційної діяльності, здійснення інших заходів, пов'язаних з розширеним відтворенням, а також на погашення місцевого боргу.

Поряд із цим, пунктом 27 ч.1 ст.43 вказаного вище Закону встановлено, що районні ради мають повноваження на прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних рад.

Перелік повноважень, які можуть бути делеговані від районних рад відповідним місцевим державним адміністраціям визначено статтю 44 вказаного Закону. Так, районні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження, зокрема, щодо забезпечення відповідно до законодавства розвитку науки, усіх видів освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, туризму; сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел, роботі творчих спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, сім'ї та молоді (п.13 ч.1 цієї статті).

Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що пунктом 6 спірного рішення Луцької районної ради Волинської області №25/30 від 22.12.2017 року «Про районний бюджет на 2018 рік» затверджено на 2018 рік перелік об'єктів, фінансування яких буде здійснюватися за рахунок коштів бюджету розвитку, згідно із додатком №6 цього рішення.

Згідно із додатком №6 прийнятого рішення від 22.12.2017 року №25/30, затверджено перелік об'єктів, видатки на які у 2018 році будуть проводитись за рахунок кошів бюджету розвитку. Зокрема, по коду програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів 0117321 - для проведення невідкладних відновлювальних робіт, будівництва та реконструкції загальноосвітніх навчальних закладів, у загальному обсязі фінансування будівництва 2290000 грн., щодо 5 ЗОШ.

Тобто, оспорюваний позивачем додаток №6 пункту 6 рішення відповідача від 22.12.2017 року за №30/25 в частині капітальних видатків з проведення невідкладних відновлювальних робіт, будівництва та реконструкції загальноосвітніх навчальних закладів, визначає перелік об'єктів та види і розміри фінансування, що будуть здійснюватись за рахунок коштів бюджету розвитку. Це рішення не передбачає питань управління та розвитку навчальних закладів.

Судом першої інстанції також вірно враховано, що відповідно до ст.1 Бюджетного кодексу України, ним регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу.

Пунктом 18 ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу України передбачено, що головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

Частиною 1 ст.22 Бюджетного кодексу України встановлено, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Частинами 5, 6 ст.22 Бюджетного кодексу України передбачено, що головний розпорядник бюджетних коштів: - розробляє плани діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди (включаючи заходи щодо реалізації інвестиційних проектів); - організовує та забезпечує на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складання проекту кошторису та бюджетного запиту і подає їх Міністерству фінансів України (місцевому фінансовому органу); - отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); - приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань; - затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством; - розробляє проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, передбаченими частиною сьомою статті 20 цього Кодексу; - розробляє та затверджує паспорти бюджетних програм і складає звіти про їх виконання, здійснює аналіз показників виконання бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), при цьому забезпечуючи: - своєчасність затвердження паспортів бюджетних програм, достовірність і повноту інформації, що в них міститься; - відповідність змісту паспортів бюджетних програм закону про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) та/або розпису бюджету (крім випадків внесення змін до паспортів бюджетних програм у разі внесення змін до спеціального фонду кошторису бюджетної установи в частині власних надходжень бюджетних установ), порядкам використання бюджетних коштів і правилам складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання; - підтвердження результативних показників бюджетних програм офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку, запровадження форми внутрішньогосподарського (управлінського) обліку для збору такої інформації; - здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі;здійснює контроль за своєчасним поверненням у повному обсязі до бюджету коштів, наданих за операціями з кредитування бюджету, а також кредитів (позик), отриманих державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста), та коштів, наданих під державні (місцеві) гарантії; - здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів;забезпечує організацію та ведення бухгалтерського обліку, складання та подання фінансової і бюджетної звітності у порядку, встановленому законодавством; - забезпечує доступність інформації про бюджет відповідно до законодавства та цього Кодексу.

Розпорядник бюджетних коштів може уповноважити одержувача бюджетних коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, та надати йому кошти бюджету (на безповоротній чи поворотній основі) в межах відповідних бюджетних асигнувань. Одержувач бюджетних коштів використовує такі кошти на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі цього розпорядника бюджетних коштів. Критерії визначення одержувача бюджетних коштів встановлюються Кабінетом Міністрів України з урахуванням напрямів, досвіду і результатів діяльності, фінансово-економічного обґрунтування виконання заходів бюджетної програми та застосування договірних умов.

Згідно п.9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228, одержувач бюджетних коштів використовує бюджетні кошти на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі відповідного розпорядника бюджетних коштів.

Таким чином, згідно наведених вище положень законодавства, головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути як місцеві державні адміністрації та її структурні підрозділи, так і виконавчі органи та апарати місцевих рад та їх структурні підрозділи. У свою чергу, одержувачами бюджетних коштів є юридичні особи - суб'єкти господарювання, які використовують такі кошти відповідно до плану їх використання.

При цьому, Конституція України визнає право за органами місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, що узгоджується з положеннями п.2 ст.4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, відповідно до змісту якого місцева влада в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери її компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу.

Частина 2 ст.19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Крім цього, колегія суддів зазначає, що відповідно до ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Статтею 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи. Позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. Відповідач - це суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Частиною 4 статті 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Із змісту наведених правових норм видно, що при розгляді адміністративної справи обов'язковою повинна бути наявність публічно-правового спору між конкретним позивачем та конкретним відповідачем, з метою судового захисту прав, свобод чи інтересів такого позивача від порушень з боку такого відповідача як суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій, або спір спрямований на виконання повноважень позивачем як суб'єктом владних повноважень.

Задоволення адміністративного позову є можливим в разі встановлення судом фактів того, що оскаржені позивачем рішення, дії чи бездіяльність відповідача вчинені з порушенням ознак, передбачених частиною 2 статті 2 КАС України та порушують права, свободи чи законні інтереси позивача.

З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи всебічно і об'єктивно встановлено обставини справи, оскаржене рішення суду винесено з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому немає підстав для його скасування.

Керуючись ст.ст. 243 ч.3, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд

постановив:

Апеляційну скаргу Луцької районної державної адміністрації Волинської області - залишити без задоволення.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 05 червня 2018 року в адміністративній справі №803/727/18 за позовом Луцької районної державної адміністрації Волинської області до Луцької районної ради Волинської області про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня її прийняття (проголошення), а у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляд справи (вирішення питання) здійснювався без повідомлення (виклику) учасників справи чи в порядку письмового провадження - протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий: В.В. Гуляк

Судді: Р.Й. Коваль

О.М. Довгополов

Повний текст постанови складено 12.09.2018 року