Постанова № 76386912, 11.09.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 823/819/18 Суддя (судді) першої інстанції: В.П. Тимошенко

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючої судді: Шелест С.Б.

Суддів: Коротких А.Ю., Мєзєнцева Є.І.

Секретар судового засідання: Кузик М.А.

За участі представників:

Позивача: Якимчук С.С.;

Відповідача: Самойлова Д.Є.;

Третьої особи: Барабоха О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13.06.18р. у справі №823/819/18 за позовом Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради до Управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, треті особи: Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Геобудсервіс Плюс» про скасування попереджень та зобов'язання вчинити дії

у с т а н о в и в:

у лютому 2018 року Позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив:

визнати протиправним та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №226/4-16 від 29.01.18р.;

зобов'язати зареєструвати бюджетне зобов'язання за договором №139 від 30.05.17р. та додатковою угодою №4 від 29.12.17р., укладеними між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, Департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради та ТОВ «Геобудсервіс Плюс».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 13.06.18р. у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить суд скасувати рішення з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Свої вимоги апелянт мотивує тим, що Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради згідно рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 16.08.2016 №1022 «Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти» визначено централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію і проведення процедур закупівель відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі»; Департаментом повністю дотримано процедуру проведення закупівель, а взяті бюджетні зобов'язання відповідають цільовому призначенню закупівлі.

У судовому засіданні представник Апелянта та Третьої особи-1 підтримали доводи та вимоги апеляційної скарги.

Представник Відповідача у судовому засіданні та у відзиві на апеляційну скаргу заперечив щодо доводів та вимог апеляційної скарги, вважає оспорюване рішення Управління про застосування заходів впливу - попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства законним, таким, що відповідає функціям та повноваженням органів Казначейства, визначеним законодавством у сфері здійснення фінансового та бюджетного контролю.

Представник Третьої особи-2 у судове засідання не з'явився, про причини неявки суд не повідомив, про проведення судового засідання повідомлений належним чином, докази чого наявні у матеріалах справи.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу Позивача, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як свідчать обставини справи та установлено судом першої інстанції, Виконавчим комітетом Черкаської міської ради прийнято рішення від 16.08.16р. №1022 «Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти», згідно з пунктом 1 якого Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради визначено централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію та проведення процедур закупівель та закупівель за рамковими угодами відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі».

Пунктом 4 цього рішення відповідальними за підготовку і надання централізованій закупівельний організації річних планів закупівель з додатками, заявок на проведення торгів, а також інших документів, необхідних для проведення торгів в інтересах замовників, зокрема й тих, які є отримувачами коштів міського бюджету, визначено директорів департаментів та, у разі здійснення закупівлі за рахунок коштів, отриманих від господарської діяльності, - керівників комунальних підприємств міста.

30.05.17р. між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради (замовником за договором), Департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (платником за договором) та ТОВ «Геобудсервіс Плюс» (постачальником за договором) був укладений договір надання послуг №139 на загальну суму 3 400 000 грн., згідно пункту 1 якого постачальник зобов'язується надати, а платник зобов'язується прийняти і оплатити послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги за переліком і цінами, наведеними в додатку, у строк з травня по грудень 2017 року.

29.12.17р. на підставі частини п'ятої статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі» сторони договору уклали додаткову угоду №4 до договору про надання послуг №139 від 30.05.17р., згідно з якою передбачили фінансування послуг на 2018 рік у сумі 739 606,56 грн.

24.01.18р. з метою реєстрації бюджетного зобов'язання Позивач подав до Управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області додаткову угоду №4 від 29.12.17р. до договору надання послуг від 30.05.17р. №139, втім такі документи були повернуті без виконання, із застосуванням до Позивача заходу впливу у вигляді попередження №226/4-16 від 29.01.18р. про неналежне виконання бюджетного законодавства.

Підставою для застосування заходу впливу у вигляді попередження слугувала відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, що є порушенням абз. 2 п. 2.2 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №309 від 02.03.2012, та, відповідно до п. 21 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України, - є порушенням бюджетного законодавства (а.с.36).

Не погоджуючись з зазначеним попередженням, Позивач звернувся з даним позовом до суду.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що оспорюване рішення Управління про застосування заходів впливу - попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства відповідає функціям та повноваженням органів Казначейства, визначеним законодавством у сфері здійснення фінансового та бюджетного контролю; Урядом, у межах визначених законом повноважень, не розроблявся правовий механізм створення централізованої закупівельної організації та її діяльності.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.

Повноваження органів Казначейства та їх діяльність врегульовані Положенням про Державну казначейську службу України, затвердженим Указом Президента України від 13.04.11р. №460/2011 (надалі Положення - №460/2011), Положенням про Державну казначейську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 15.04.15р. № 215 (надалі Положення №215), а також Положенням про управління (відділення) Державної казначейської служби України у районах, районах у містах, містах обласного, республіканського значення (надалі Положення - №215), затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 12.10.11р. № 1280, зареєстрованим в Мін'юсті 27.11.11р. за №1236/19974.

За змістом п. 4 Положення № 1280, Управління Казначейства відповідно до покладених на нього завдань та в установленому законодавством порядку:

- здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;

- здійснює у межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами вимог законодавства у сфері закупівель в частині наявності, відповідності та правильності оформлення документів;

- застосовуює або здійснює заходи впливу за порушення бюджетного законодавства.

Управління Казначейства в установленому порядку має право:

- повертати без виконання документи, подані розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами і стягувачами у передбачених законодавством випадках;

- надавати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а також складати протоколи про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, на підставі яких зупиняти в межах повноважень, передбачених законом, операції з бюджетними коштами, а також ініціювати призупинення бюджетних асигнувань.

Відносини, що виникають у сфері проведення публічних закупівель регулюються Законом України від 25.12.15р. № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон № 922-VIII).

За змістом ч. 2 ст. 7 цього Закону, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів:

до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю;

вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов'язанням за договором про закупівлю у випадках:

відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, передбачених абзацом другим цієї частини;

відміни процедури закупівлі;

набрання законної сили рішенням суду про визнання результатів процедури закупівлі недійсними;

на період призупинення процедури закупівлі;

наявності відповідного рішення органу оскарження відповідно до статті 18 цього Закону.

Перевірка наявності документів, визначених в абзаці другому цієї частини, проводиться підрозділом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, який здійснює обслуговування замовника, шляхом перегляду документів, розміщених в електронній системі закупівель.

Наказом Міністерства фінансів України від 02.03.12р. № 309, зареєстрованим в Мін'юсті 20.03.12р. за №419/20732 затверджено Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України (надалі Порядок №309). Цей Порядок розроблено на виконання статей 43, 46, 48, 51, 112, 116 - 118 Бюджетного кодексу України та з метою забезпечення здійснення контролю органами Державної казначейської служби України (далі - орган Казначейства) при взятті бюджетних зобов'язань розпорядниками і одержувачами коштів державного та місцевих бюджетів, які перебувають на казначейському обслуговуванні, удосконалення механізмів використання бюджетних коштів та управління бюджетними коштами.

Згідно пункту 2.2. Порядку №309, розпорядники бюджетних коштів протягом 7 робочих днів з дати взяття бюджетного зобов'язання подають до відповідного органу Казначейства Реєстр бюджетних зобов'язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів за формою згідно з додатком 1 (далі - Реєстр) на паперових (у двох примірниках) та електронних носіях і оригінали документів або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття бюджетного зобов'язання.

За умови взяття бюджетного зобов'язання, за яким застосовується процедура закупівлі товарів, робіт і послуг, розпорядник бюджетних коштів подає з урахуванням законодавства у сфері закупівель до органу Казначейства документи, зазначені в абзаці першому цього пункту, протягом 7 робочих днів з дати оприлюднення звіту про результати проведення процедури закупівлі у разі наявності в обліку органу Казначейства кошторису (плану використання бюджетних коштів) або протягом 7 робочих днів з дати взяття на облік органом Казначейства кошторису (плану використання бюджетних коштів).

Отже, за змістом наведених правових норм, до імперативних повноважень органів Казначейства належить перевірка поданих документів на їх комплектність та відповідність вимогам законодавства у сфері закупівель. У разі виявлення порушення бюджетного законодавства органи казначейства мають право повертати без виконання подані документи, застосовувати заходи впливу.

Згідно пункту 7 частини 1 статті 2 Закону № 922-VIII, бюджетне зобов'язання - будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому.

Відповідачем установлено відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - Департаменту житлово-комунальний комплексу Черкаської міської ради (який є розпорядником бюджетних коштів та якому виділяються бюджетні асигнування), а тому подання на реєстрацію бюджетних зобов'язань за договором від 30.05.2017р №139 - є порушенням Порядку № 309.

Відповідно до пункту 2.9 Порядку №309, органи Казначейства не реєструють зобов'язання у разі відсутності документів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до законодавства у сфері закупівель, а застосовують заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, визначені Бюджетним кодексом України.

Пунктом 21 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України передбачено, що порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: порушення порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань, включаючи необґрунтовану відмову в реєстрації або несвоєчасну реєстрацію бюджетних зобов'язань.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України, за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів

Враховуючи те, що недотримання вимог Порядку № 309, відповідно до пункту 21 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України є порушенням бюджетного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Відповідач в межах своїх повноважень, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України, застосував захід впливу у вигляді попередження.

Окрім того, слід звернути увагу на те, що підстави для укладення додаткової угоди визначені ч. 5 ст. 36 Закону № 922-VIII, за змістом якої дія договору про закупівлю може продовжуватися на строк, достатній для проведення процедури закупівлі на початку наступного року, в обсязі, що не перевищує 20 відсотків суми, визначеної в договорі, укладеному в попередньому році, якщо видатки на цю мету затверджено в установленому порядку.

Тобто, у разі застосування замовником зазначеної норми, тендерний комітет/уповноважена особа складає та затверджує річний план щодо закупівель, які планує провести без врахування обсягів, за якими виникли зобов'язання у зв'язку із продовженням строку дії договору про закупівлю.

У даному випадку, по замовнику - Департаменту житлово-комунальний комплексу Черкаської міської ради у системі ProZorro відсутній річний план закупівлі на 2018 рік, який підтверджує потребу установи по предмету закупівлі «Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги» на 2018 рік.

Окрім того, Департамент житлово-комунальний комплексу Черкаської міської ради у додатковій угоді від 29.12.17р. №4 та у договорі від 30.05.17р. №139 визначений платником, а не замовником послуг, як того вимагає Закон № 922-VIII.

За наведених обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо недотримання Позивачем визначеної законом процедури подання бюджетних зобов'язань до виконання, а тому повертаючи документи без виконання та застосовуючи до Департаменту заходи впливу у вигляді попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, Відповідач діяв у спосіб та у межах визначених законом повноважень.

Як зазначає Позивач, процедура закупівлі у ТОВ «Геобудсервіс Плюс» послуг проводилась Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради у відповідності до вимог Закону №922-VIII та на підставі рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 16.08.16р. №1022 «Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти», як централізованою закупівельною організацією.

Втім, такі доводи не можуть слугувати підставою для задоволення позову, з огляду на таке.

Згідно пункту 36 статті 1 Закону №922-VIIІ, централізовані закупівельні організації - юридичні особи, що визначаються Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування як замовники, які організовують і проводять процедури закупівель та закупівлі за рамковими угодами в інтересах замовників відповідно до цього Закону. Централізовані закупівельні організації набувають усіх прав та обов'язків замовників, що визначені цим Законом, та несуть відповідальність згідно із законами України. Особливості створення та діяльності централізованих закупівельних організацій встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Разом з тим, відповідні нормативно-правові акти, які визначають особливості створення та діяльності централізованої закупівельної організації на регіональному рівні Урядом не затверджувались, а тому відсутні підстави вважати, що Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради набув статусу централізованої закупівельної організації відповідно до закону.

Також варто зазначити, що реформування системи публічних закупівель в Україні відбувається в рамках гармонізації національного законодавства за правилами ЄС, адаптації ключових концепцій, понять та приведення процедур закупівлі у відповідність із міжнародними стандартами.

Так, з метою зазначеної гармонізації Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 24.02.16р. №175-р, яким схвалено Стратегію реформування системи публічних закупівель («дорожню карту») та затверджено план заходів щодо реалізації указаної Стратегії.

Згідно п. 31 Стратегії реформування системи публічних закупівель створення централізованих закупівельних організацій заплановано здійснити протягом 2019 року.

Наразі, на виконання п. 36 ч. 1 ст. 1 Закону №922-VIIІ Урядом затверджено Порядок реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації (постанова Кабінету Міністрів України від 23.11.16р. №928). Цим Порядком визначено особливості створення та діяльності централізованої закупівельної організації виключно в інтересах Секретаріату Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади в рамках реалізації зазначеного пілотного проекту.

У зв'язку з цим, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, у межах визначених законом повноважень, наказом від 12.01.17р. № 20 визначено державну установу «Професійні закупівлі» відповідальною за виконання функцій централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту та затверджено перелік товарів і послуг, закупівлю яких може здійснювати централізована закупівельна організація.

Таким чином, на сьогодні чинним законодавством України визначена єдина державна установа «Професійні закупівлі», яка може здійснювати функції централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту.

Вищевикладеним спростовуються доводи апеляційної скарги Позивача.

Приймаючи до уваги те, що судом першої інстанції правильно установлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, висновки суду доводами апелянта не спростовані, колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав для задоволення апеляційної скарги.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, Київський апеляційний адміністративний суд

п о с т а н о в и в:

апеляційну скаргу Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13.06.18р. у справі №823/819/18 - залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13.06.18р. у справі №823/819/18 - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуюча суддя Шелест С.Б.

Судді : Коротких А.Ю.

Мєзєнцев Є.І.

Повний текст постанови складений: 12.09.18