Постанова № 76263806, 30.08.2018, Вінницький апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 802/2263/17-а

Головуючий у 1-й інстанції: Чернюк А.Ю.

Суддя-доповідач: Полотнянко Ю.П.

30 серпня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Полотнянка Ю.П.

суддів: Загороднюка А.Г. Драчук Т. О.

за участю:

секретаря судового засідання: Аніщенко А.О.,

Представника позивача (ОСОБА_3): ОСОБА_4

Представника відповідача: Олійника О.Л.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вінницької міської ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9 до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Вінницька міська рада Вінницької області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9 звернулися до суду із адміністративними позовами до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Вінницька міська рада Вінницької області, в яких просили:

- визнати протиправними та скасувати листи від 09 листопада 2017 року за №11/15-Т300922.17/02-11, №11/15-П300917.17/02-11, №11/15-Т300925.17/02-11, №11/15-Н300918.17/02-11, №11/15-М300923.17/02-11;

- зобов'язати відповідача провести за скаргами повну та об'єктивну первірку з викладених в скарзі мотивів про порушення вимог ст.10-1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" службовою особою виконавчого комітету Вінницької міської ради Єлізаровою І.Є. щодо не опублікування на офіційному веб-сайті розпорядника інформації або на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних та забезпечення доступу до наборів даних за допомогою інтерфейсу прикладного програмування про вільні земельні ділянки, які можуть бути використані під забудову особами в межах міста Вінниці та містобудівну документацію на місцевому рівні;

- зобов'язати відповідача внести подання до виконавчого комітету Вінницької міської ради для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 21.02.2018 провадження у справах за позовами ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9 до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Вінницька міська рада Вінницької області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії обєднано у одне провадження.

Рішенням від 03 квітня 2018 року Вінницький окружний адміністративний суд адміністративний позов задовольнив частково:

- визнав протиправними дії Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо розгляду звернень ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9;

- зобов'язав Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини розглянути звернення ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9, відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

- в задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Так, апелянт вказує на необгрунтовані висновки суду щодо не відкриття провадження за зверненням позивачів, а також зазначає, що наразі Вінницька міська рада не володіє відповідною інформацією про наявність вільних земельних ділянок, що унеможливлює забезпечити право позивачів на отримання такої інформації.

Вінницькою міською радою також подано апеляційну скаргу, в якій, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

Зокрема, апелянт зазначає, що для надання громадянам земельних ділянок на безоплатній основі, обовязковим є проведення інвентаризації земель, проте Вінницькою міською радою рішення про проведення інвентаризації прийнято не було, та як наслідок інвентаризація проведена не була, а тому запитувана позивачами інформація не була створена під час виконання субєктом владних повноважень свої обовязків та не знаходилась в його володінні на момент запиту. Крім того, апелянт зазначає, що Уповноваженим в межах Закону повідомлено заявників про відмову у розгляді скарг.

В судовому засіданні представник позивача (ОСОБА_3) заперечив проти задоволення апеляційних скарг та просив рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Представник третьої особи підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити. В свою чергу, і підтримав апеляційну скаргу відповідача.

Інші позивачі та відповідач в судове засідання не з'явилися, про дату час та місце судового засідання повідомлені належним чином.

Відповідно до частини 2 статті 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового прoцесу, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Судом встановлено, що позивачі отримавши відмову Вінницької міської ради Вінницької області щодо надання інформації стосовно вільних земельних ділянок на території міста Вінниці, звернулись із скаргами до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, у яких просили провести перевірку стосовно не оприлюднення Вінницькою міською радою інформації про вільні земельні ділянки в межах м. Вінниці, а також вжити заходів щодо притягнення осіб, винних у відповідному не оприлюдненні, до відповідальності.

Відповідачем за результатами розгляду скарг було надіслано на адресу позивачів листи від 09 листопада 2017 року за №11/15-Т300922.17/02-11, №11/15-П300917.17/02-11, №11/15-Т300925.17/02-11, №11/15-Н300918.17/02-11, №11/15-М300923.17/02-11, якими їх повідомлено, що Секратеріатом Уповноваженого було вжито усі законодавчо визначені заходи реагування для забезпечення права на доступ до запитуваної інформації.

Зокрема, зазначено, що інформація про вільні земельні ділянки в межах м. Вінниці не створена Вінницькою міською радою, в звязку з тим, що відсутнє фінансування на проведення інвентаризації земель в м. Вінниці. Крім того, вказано, що дійсно існує порушень зі сторони виконавчого комітету Вінницької міської ради з приводу не висвітлення на веб-сайті інформації про вільні земельні ділянки, які можуть бути використані під забудову.

Не погоджуючись з даними діями та рішеннями відповідача позивачі звернулись до суду з цим позовом.

Суд першої інстанції приймаючи оскаржуване рішення виходив з того, що відповідачем під час розгляду скарг та надання відповіді не дотримано вимог Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» та Порядку здійснення провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Колегія суддів частково погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини визначені Законом України від 23.12.1997 року № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", згідно зі ст. 1 якого парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Згідно з приписами ч.ч. 1-3 ст. 17 цього Закону Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян".

При розгляді звернення Уповноважений:

1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;

2) роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;

3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;

4) відмовляє в розгляді звернення.

Аналізуючи вищевказані норми, колегія суддів зазначає, що в разі встановлення порушення прав і свобод людини і громадянина за зверненнями цих осіб, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини зобов'язаний відкрити провадження та повідомити про це заявників.

Однак, колегія суддів зазначає, що провадження за зверненнями ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9 Уповноваженим відкрито не було, натомість були надані відповіді, які викладені в листах від 09 листопада 2017 року за №11/15-Т300922.17/02-11, №11/15-П300917.17/02-11, №11/15-Т300925.17/02-11, №11/15-Н300918.17/02-11, №11/15-М300923.17/02-11.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем під час розгляду скарг та надання відповіді не дотримано вимог Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», як правильно було визначено судом першої інстанції.

Однак, враховуючи, що провадження за поданими зверненнями Уповноваженим відкрито не було, апеляційний суд вважає, що судом першої інстанції помилково застосовано Порядок здійснення провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», а й відповідно помилково зобовязано Уповановаженого розглянути звернення позивачів, відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки застосування цього Порядку здійснюється після відкриття провадження, а тому при розгляді поданих скарг відповідач зобовязаний був розглянути їх з урахуванням вимог Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».

За таких обставин, відповідач допустив протиправні дії під час розгляду поданих скарг та надання відповіді. Посилання ж апелянта на відкриття провадження у справі, за результатами якого було проведено перевірку повідомлених обставин та вжито всіх можливих заходів реагування Уповноваженого, колегія суддів відхиляє, оскільки вказане не підтверджено належними доказами.

Враховуючи зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що попри те, що судом першої інстанції правильно встановлено факт протиправності дій відповідача щодо розгляду звернень позивачів, однак помилково застосовано до спірних правовідносин норми Порядку здійснення провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», тому резолютивну частину рішення суду першої інстанції слід змінити, зобовязавши відповідача розглянути звернення позивачів з урахуванням вимог Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".

Щодо доводів Вінницької міської ради викладені в апеляційній скарзі стосовно того, що зобов'язавши відповідача вчинити певні дії, суд фактично перебирає на себе його повноваження щодо вирішення питань по суті, колегія суддів зазначає наступне.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною 2 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Відповідно до ст. 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково. У разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Згідно зі ч. 3 ст. 245 КАС України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Тобто, спосіб захисту має враховувати суть правопорушення, допущеного суб'єктом владних повноважень - відповідачем.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Таким чином, зобов'язання судом суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, які належать до його компетенції, не буде привласненням судом собі таких повноважень і функцій відповідача, оскільки суд в цьому разі не вирішує питання по суті, а лише зобов'язує його діяти у спосіб та в межах повноважень,

Щодо позовних вимог позивачів про визнання протиправним та скасування листів від 09 листопада 2017 року за №11/15-Т300922.17/02-11, №11/15-П300917.17/02-11, №11/15-Т300925.17/02-11, №11/15-Н300918.17/02-11, №11/15-М300923.17/02-11, то колегія судів дійшла висновку, що у задоволенні вказаних вимог слід відмовити, оскільки вони не є рішеннями в розумінні КАС України, як і правильно було визначено судом першої інстанції.

Позовні вимоги про зобов'язання відповідача внести подання до виконавчого комітету Вінницької міської ради для вжиття заходів у місячний строк для усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина задоволенню не підлягають, оскільки дане подання вноситься відповідачем в межах відкритого провадження за зверненням осіб, однак в ході апеляційного розгляду підтверджено, що наразі провадження ще не відкрито, тому вказана позовна вимога є передчасною.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Частиною 2 цієї статті передбачено, що неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Відповідно до ч. 4 ст. 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів вважає, що судом першої інстанці неправильно застосовано норми матеріального права, а відтак наявні підстави для зміни резолютивної частини рішення суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційні скарги Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вінницької міської ради Вінницької області задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року змінити.

Абзац третій резолютивної частини рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року викласти в наступній редакції:

"Зобов'язати Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини розглянути звернення ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9 з урахуванням вимог Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".

В решті рішення суду залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 05 вересня 2018 року.

Головуючий Полотнянко Ю.П. Судді Загороднюк А.Г. Драчук Т. О.