Постанова № 76221154, 22.08.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 серпня 2018 р.м.ОдесаСправа № 821/205/18

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Попов В.Ф. Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Домусчі С.Д.,

- Кравець О.О.,

за участю: секретар судового засідання - Ніцевич О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду, яке прийнято 26 лютого 2018 року у складі суду судді: Попова В.Ф. та складено в повному обсязі 02 березня 2018 року в місті Херсоні по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, в якому просив: скасувати рішення відповідача, викладене в листі від 9 жовтня 2017 року, про відмову йому в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га на території Бехтерської селищної ради Голопристанського району Херсонської області для ведення особистого селянського господарства та зобов'язати відповідача прийняти рішення щодо надання такого дозволу.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року вказаний позов було задоволено, визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, яке викладене в листі від 09.10.2017 року вих. № К-11743/0-3847/6-17, яким ОСОБА_2 було відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га на території Бехтерської селищної ради Голопристанського району Херсонської області для ведення особистого селянського господарства, зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області прийняти рішення щодо надання дозволу ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га на території Бехтерської селищної ради Голопристанського району Херсонської області для ведення особистого селянського господарства.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області подало апеляційну скаргу, за змістом якої, вважає рішення Херсонського окружного адміністративного суду необґрунтованим, незаконним та таким, що прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Розглянувши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, судова колегія вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_2 є громадянином України, проживає в селі Бехтери Голопристанського району Херсонської області.

З матеріалів справи вбачається, що позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га на території Бехтерської сільської ради Голопристанського району Херсонської області для ведення особистого селянського господарства.

Листом від 09.10.2017 року № К-11743/0-3847/6-17 Головним управлінням Держгеокадастру у Херсонській області було відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га на території Бехтерської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, посилаючись на невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативних актів.

Свою відмову відповідач мотивує тим, що має право передавати у власність громадянам в межах норм безоплатної приватизації не більше 25 відсотків від площі земельних ділянок, право оренди на які було продано на території Херсонської області у кварталі, що передував поточному кварталу. Для цього управління Держгеокадастру формує переліки земельних ділянок, визначає площу земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації на території Херсонської області та розміщує на сайті управління. Земельна ділянка, яку позивач бажає отримати у власність для ведення особистого селянського господарства, не увійшла до цього переліку.

Не погоджуючись із такою відмовою, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Розглядаючи даний спір, суд першої інстанції виходив з того, що постановою Кабінету Міністрів України № 413 було затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, однак дана постанова не містить правових норм для врегулювання відносин, які склалися між позивачем та відповідачем щодо отримання/надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. Суд першої інстанції вказав на те, що процедура регулювання зазначених правовідносин чітко визначена в Земельному кодексі України. Суд першої інстанції дійшов висновку, що застосування та тлумачення відповідачем постанови Кабінету Міністрів України № 413 є таким, що суперечить безпосередньо прямим нормам Земельного кодексу України та порушує права позивача, надані цим Кодексом.

Вирішуючи справу в апеляційному провадженні, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до змісту статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, для вирішення даного спору, колегія суддів вважає за необхідне дослідити питання щодо: підстав надання або відмови у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність; форми та порядку прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

До питання правомірності застосування у спірних правовідносинах підстав надання або відмови у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, колегія суддів зазначає наступне.

Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Приписами частинами 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з ч. 7 вказаної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

З аналізу наведених норм законодавства можна дійти висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Дана позиція повністю відповідає висновкам Верховного Суду, визначених, зокрема, в постанові від 11 квітня 2018 року у справі за № 806/2208/17.

Як вбачається з матеріалів справи, листом від 09.10.2017 року № К-11743/0-3847/6-17, Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області відмовило позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га на території Бехтерської сільської ради Голопристанського району Херсонської області.

При цьому, свою відмову Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області мотивує тим, що з огляду на вимоги постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», яка набрала чинності 17 червня 2017 року, повноваження Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності в рамках безоплатної приватизації розповсюджується не на всі земельні ділянки на території області, а виключно на 25% від площі земельних ділянок, право оренди на які було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу. Для цього управління Держгеокадастру формує переліки земельних ділянок та визначає площу земельних ділянок, які можна передати в межах норм безоплатної приватизації на території Херсонської області та розміщує на сайті управління. Відповідач послався на те, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, не входила до переліку земельних ділянок, щодо яких управління Держгеокадастру мало компетенцію по розпорядженню в рамках норм, встановлених постановою Кабінету Міністрів України № 413, на момент розгляду заяви позивача.

Враховуючи наведені положення Земельного кодексу України, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що наведена підстава відмови не передбачена статтею 118 ЗК України.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно визнав безпідставними посилання відповідача на положення постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413, як на нормативний акт, що дає підстави для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, з огляду на наступне.

Так, постановою Кабінету Міністрів України № 413 було затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Стратегія).

Метою Стратегії є створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціонального та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави.

Згідно Механізму реалізації Стратегії Держгеокадастр реалізує державну політику у сфері земельних відносин, здійснює розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності відповідно до закону, державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів; проводить моніторинг та оцінку результативності реалізації Стратегії.

Зі змісту даної Стратегії вбачається, що Міністерство аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру мають розробити та внести на розгляд КМУ у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії.

На час виникнення спірних правовідносин відповідні нормативно-правові акти не прийняті.

Водночас, відповідно до системи організації процесу виконання Стратегії, Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: 1) формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області (крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (учасникам антитерористичної операції), за такою формулою: Sбп = Sаук x 0,25, де Sбп - площа земельних ділянок, яку пропонується передати безоплатно у власність на території відповідної області; Sаук - площа земельних ділянок, право оренди та/або емфітевзису на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу; 2) щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати громадянам у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок. До зазначеного переліку не включаються земельні ділянки, які передбачається надати особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (учасникам антитерористичної операції); 3) надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (учасникам антитерористичної операції); 4) враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян, крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (учасникам антитерористичної операції).

Тобто, згідно змісту вимог Стратегії, у приватну власність громадян можуть бути передані лише ті земельні ділянки державної власності, які спеціально визначенні для цього органами державної влади.

В той же час, згідно норм Земельного кодексу України, у приватну власність можуть бути передані будь-які земельні ділянки на вимогу заявника, за виключенням тих, щодо яких органами державної влади прийнято рішення про неможливість їх передачі у власність громадянам.

За правилами ч. 3 ст. 7 КАС України у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

За таких обставин, суд застосовує Земельний кодекс України, як нормативний акт, який має вищу юридичну силу по відношенню до постанови Кабінету Міністрів України № 413 від 07.06.2017 року.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що дана Стратегія не містить правових норм для врегулювання відносин, які склалися між позивачем та відповідачем щодо отримання/надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. Процедура регулювання зазначених правовідносин чітко визначена в Земельному кодексі України.

Більш того, у зв'язку із затвердженням постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413 вказаної Стратегії, зміни до ЗК України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

Відтак, посилання апелянта на Стратегію, як на нормативний акт, що прийнятий на виконання Земельного кодексу України, чи іншого закону, що регулює земельні правовідносини та надає відповідачу право відмовляти у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є протиправними.

До вирішення питання форми та порядку прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, колегія суддів зазначає наступне.

У відповідності до вимог ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що у разі звернення до відповідного органу особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, такий орган за наслідками розгляду даного клопотання може: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.

Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).

У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Отже, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Дана позиція цілком кореспондується із висновками Верховного Суду, зокрема, по справі № 804/3960/17 в постанові від 03.04.2018 року та по справі № 806/2208/17 в постанові від 11.04.2018 року.

Таким чином, вирішуючи спір, колегія суддів зазначає, що лист від 09.10.2017 № К-11743/0-3847/6-17 Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області у відповідь на клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га за змістом та формою не може вважатись «відмовою» у розумінні частини 7 статті 118 ЗК України.

Відтак, висновки суду першої інстанції про необхідність визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, яке викладене в листі від 09.10.2017 року вих. № К-11743/0-3847/6-17, є помилковими з огляду на те, що виходячи із змісту вищевказаних обставин справи та вимог чинного законодавства України таке рішення у відповідності до правильного змісту та форми прийнято не було.

Таким чином, оскільки за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства відповідачем не було прийнято рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у його наданні, а надано лист-відповідь, колегія суддів приходить до висновку про протиправність бездіяльності відповідача щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та наявність підстав для зобов'язання відповідача розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у відповідності до вимог ст. 118 Земельного кодексу України, та прийняти рішення за результатами її розгляду з урахуванням висновків суду, а тому вимоги позивача є частково обґрунтованими.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені вимоги законодавства, колегія суддів вважає, що судове рішення підлягає скасуванню з ухваленням по справі нового рішення про часткове задоволення заявлених вимог.

Керуючись ст.ст. 241, 243, 250, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду, яке прийнято 26 лютого 2018 року - задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року скасувати та прийняти нове судове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га на території Бехтерської сільської ради Голопристанського району Херсонської області для ведення особистого селянського господарства.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області у відповідності до вимог статті 118 Земельного кодексу України розглянути заяву ОСОБА_2 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га на території Бехтерської сільської ради Голопристанського району Херсонської області для ведення особистого селянського господарства та прийняти рішення за результатами її розгляду з урахуванням висновків суду.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верхового Суду.

Головуючий суддя: М.П. Коваль

Суддя: С.Д. Домусчі

Суддя: О.О. Кравець