Постанова № 76164414, 29.08.2018, Житомирський апеляційний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

__________

10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua

Справа № 817/215/18

ПОСТАНОВА

іменем України

"29" серпня 2018 р. м. Житомир

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Кузьменко Л.В.

суддів: Іваненко Т.В.

Франовської К.С.,

за участю секретаря Семенець К.О.,

представника позивача ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від "23" квітня 2018 р. у справі за позовом ОСОБА_3 до Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області, Виконуючого повноваження голови Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області Дяченка М.М. про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинення певних дій , -

суддя в 1-й інстанції - Борискін С.А.,

час ухвалення рішення - не зазначено,

місце ухвалення рішення - м.Рівне,

дата складання повного тексту рішення - не зазначено,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_3 звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Виконуючого повноваження голови Зорянської сільської ради Рівненького району Рівненської області Дяченко М.М. (далі за текстом-відповідач 1), Зорянської сільської ради Рівненького району Рівненської області (далі за текстом-відповідач 2), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:

1) визнати протиправною бездіяльність виконуючого повноваження голови Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області Дяченко М.М., яка полягає у не здійсненні об'єктивної, всебічної перевірки заяви від 25.09.2017 позивача про прийняття з 27.09.2017 на посаду заступника голови Зорянської сільської ради та надання відповідачем 1 відповіді №2040/0212/17 від 20.10.2017 не по суті заяви, без наведення у відповіді результатів перевірки заяви і суті прийнятого рішення;

2) зобов'язати відповідача 1 - виконуючого повноваження голови Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області Дяченко М.М. здійснити об'єктивну, всебічну перевірку заяви позивача від 25.09.2017 про прийняття з 27.09.2017 на посаду заступника голови Зорянської сільської ради та надати на заяву відповідь по суті, із наведенням у відповіді результатів перевірки заяви і суті прийнятого рішення;

3) визнати протиправною бездіяльність відповідача 1, яка полягає у не наданні відповіді не пізніше 15 днів від дня отримання заяви від 25.09.2017 без додаткового її вивчення;

4) визнати протиправною бездіяльність відповідача 1, яка полягає у не винесенні у передбаченому законодавством порядку і строки пропозиції відповідачу 2 щодо кандидатури позивача на посаду заступника голови Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області;

5) визнати протиправним та скасувати рішення відповідача 2 від 11.10.2017 №866;

6) зобов'язати відповідача 1 у передбаченому законодавством порядку і строки внести пропозицію відповідачу 2 щодо кандидатури позивача на посаду заступника голови Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області;

7) визнати протиправною бездіяльність відповідача 2 - Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області, яка полягає у неповідомленні позивача в письмовій формі не пізніше 5 робочих днів з дня отримання запиту на публічну інформацію про продовження строку розгляду запиту та про надання копій запитуваних документів протягом 5 робочих днів з дати надходження оплати на рахунок Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області.

Позовні вимоги ОСОБА_3 обґрунтовує тим, що відповідач 1 всупереч вимогам ст.38 Конституції України, ст.1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", ч.2 ст.42 Закону України "Про місцеве самоврядування" не провів належну перевірку заяви позивача про прийняття на роботу та не вніс на розгляд сільської ради пропозицію щодо призначення на посаду заступника голови Зорянської сільської ради ОСОБА_3, порушивши його право на доступ до служби в органах місцевого самоврядування. Зазначає, що відповідь на заяву від 25.09.2017 була надана ОСОБА_3 лише 20.10.2017, тобто з порушенням 15-денного строку розгляду як то передбачено Законом України "Про звернення громадян". Вважає, що оскільки його кандидатура сесією ради не розглядалась, рішення Зорянської сільської ради від 11.10.2017 №866 про призначення на посаду заступника голови з питань діяльності виконавчого комітету Максимчук О.В. є протиправним.

Крім того зазначає, що відповідач 1 не надіслав позивачу письмове повідомлення про продовження строку розгляду його запиту на публічну інформацію від 15.11.2017, чим порушив вимоги ч.4 ст.20 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 (АДРЕСА_1, ідентифікаційний № НОМЕР_1) до Виконуючого повноваження голови Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області Дяченка М.М. (АДРЕСА_2), Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області (пл.Плютинського, 1, с.Зоря, Рівненський район, Рівненська область, 35314, код ЄДРПОУ 04387220) про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинення певних дій, - відмовлено повністю.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю. В обґрунтування апеляційної скарги скаржник вказує на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, недоведеності судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги та відзиву на апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з такого.

Судами встановлено, що відповідно до рішень Зорянської сільської ради від 15.06.2017 №699, від 10.08.2017 №781, від 11.10.2017 №865 та від 02.02.2018 №1011 повноваження Зорянського сільського голови тимчасово покладено на секретаря Зорянської сільської ради Дяченка М.М. (а.с.68,69,73).

12.09.2017 заступником сільського голови Мануйлик М.П. подано заяву про дострокове припинення її повноважень як заступника сільського голови з питань діяльності виконавчого комітету сьомого скликання за згодою сторін.

Вказану заяву внесено на розгляд сесії Зорянської сільської ради восьмого скликання, яка відбулась 26.09.2017 року.

25.09.2017 ОСОБА_3 подав заву на ім'я в.о. голови Зорянської сільської ради Дяченка М.М. про прийняття на роботу на посаду заступника голови Зорянської сільської ради (а.с.9).

Рішенням Зорянської сільської ради від 26.09.2017 №864 були достроково припинені повноваження заступника сільського голови з питань діяльності виконавчого комітету Зорянської сільської ради сьомого скликання Мануйлик М.П. з 26.09.2017 за згодою сторін у зв'язку з поданою заявою (а.с.57). Вказане рішення та процедура його прийняття ніким не оскаржується.

Рішенням Зорянської сільської ради від 11.10.2017 №866 затверджено заступником сільського голови з питань виконавчого комітету Зорянської сільської ради Максимчук О.В.

20.10.2017 за №2040/0212/17 відповідач 1 надіслав ОСОБА_3 лист, у якому з покликанням на ст.51 Закону України "Про місцеве самоврядування" та ст.10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" роз'яснив, що особи на посади заступників сільських голів не обираються територіальною громадою, не визначаються на конкурсній основі, а затверджуються за іншою процедурою, передбаченою законодавством України, а саме: персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради. (а.с.10).

15.11.2017 ОСОБА_3 подав до відповідача 1 запит про надання публічної інформації:

- копії статуту територіальної громади, копію регламенту ради:

- інформацію про кількість сесій Зорянської сільської ради за період з 25.09.2017 по 14.11.2017, пропозицій щодо усіх питань, винесених на розгляд цих сесій;

- копії протоколів пленарних засідань сесій сільської ради, копії рішень ради за цей період, в тому числі про затвердження порядку денного сесій та з інших процедурних питань (а.с.27).

20.11.2017 за вих.№2252/02-12/17 позивачу був надісланий лист про продовження відповідачем строку розгляду інформаційного запиту позивача (а.с.60).

26.12.2017 за вих. №2492/0212/17 відповідач 1 повідомив ОСОБА_3 про задоволення інформаційного запиту позивача та роз'яснив, що рішенням Зорянської сільської ради від 15.11.2017 року №920 затверджено "Порядок відшкодування фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію". У зв'язку з цим позивачеві було запропоновано надати письмову згоду на оплату, після чого йому буде надісланий відповідний рахунок.

Не погоджуючись з діями та рішеннями відповідачів 1 та 2 щодо неналежного розгляду заяви від 25.09.2017 про призначення його на посаду заступника сільського голови, рішенням ради від 11.10.2017 №866 про затвердження заступником сільського голови Максимчук О.В., ненадісланням йому засобами поштового зв'язку листа про продовження строку розгляду інформаційного запиту, ОСОБА_3 звернувся до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з такого.

Згідно до ч.ч.1 та 2 ст.2 Закону України "Про місцеве самоврядування" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97), місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ч.1 ст.42 Закону №280/97, повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації.

У разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" або Закону України "Про правовий режим воєнного стану" (ч.2 ст.42 Закону).

Відповідно до ч.5 ст.42 Закону №280/97, сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради.

Згідно з ч.ч.1 та 2 ст.51 Закону №280/97 виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Слід зазначити, що питання проходження служби в органах місцевого самоврядування регламентовано Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року № 2493-III (далі - Закон №2493).

Так, посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (ч.2 ст.2 Закону №2493).

Згідно з ст.3 цього Закону, посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Відповідно до ст.10 Закону №2493, прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради здійснюється шляхом затвердження відповідною радою.

З системного аналізу вказаних норм чинного законодавства вбачається, що затвердженню особи відповідною радою на посаду заступника сільського голови передує процедура внесення конкретної кандидатури головою сільської ради або особою, яка виконує його повноваження.

При цьому голові ради надане право на внесення на розгляд ради тих чи інших кандидатур на посаду заступника голови на власний розсуд. Разом з тим, законодавство не містить обов'язку сільського голови подавати на розгляд сесії усі кандидатури осіб, які звернулися з відповідними заявами про працевлаштування, як помилково вважає ОСОБА_3, не навівши при цьому належного правового обґрунтування.

Саме реалізуючи вказане право, секретар Зорянської сільської ради Дяченко М.М., який виконував повноваження Зорянського сільського голови відповідно ч.2 ст.42 Закону №280/97 та на підставі рішень Зорянської сільської ради від 15.06.2017 №699, від 10.08.2017 №781, від 11.10.2017 №865 та від 02.02.2018 №1011, не вніс на розгляд ради кандидатуру ОСОБА_3, а подав на розгляд ради для затвердження на посаду заступника сільського голови кандидатуру Максимчук О.В.

Рішенням Зорянської сільської ради від 11.10.2017 №866, відповідно до повноважень, визначених ст.26 Закону №280/97 та ст.10 Закону №2493, на підставі внесеної пропозиції вирішено затвердити заступником сільського голови з питань діяльності виконавчого комітету Максимчук О.В.

Колегія суддів вважає помилковими доводи позивача та його представника щодо обов'язку відповідача 1 на здійснення об'єктивної, всебічної перевірки заяви позивача від 25.09.2017 про прийняття його з 27.09.2017 на посаду заступника голови Зорянської сільської ради, оскільки такі доводи не узгоджуються з приписами законодавчих норм, що регулюють проходження служби в органах місцевого самоврядування.

З матеріалів справи встановлено, що відповідь на заяву ОСОБА_3 від 26.09.2017 про прийняття на роботу була надана відповідачем-1 20.10.2017 за вих.№2040/0212/17. У вказаному листі Дяченко М.М. з покликанням на ст.51 Закону України "Про місцеве самоврядування" та ст.10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" роз'яснив, що особи на посади заступників сільських голів не обираються територіальною громадою, не визначаються на конкурсній основі, а затверджуються за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Із загального змісту листа вбачається, що відповідач-1 відмовив ОСОБА_3 у задоволенні заяви про прийняття на роботу, тобто надав відповідь по суті його звернення.

З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо відмови у задоволенні позову в цій частині позовних вимог.

Що стосується позовної вимоги №3 щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача 1, яка полягає у не наданні відповіді не пізніше 15 днів від дня отримання заяви від 25.09.2017 без додаткового її вивчення, колегія суддів зазначає таке.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулюються Законом України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96).

Відповідно до ст.1 цього Закону, громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Згідно з ч.3 ст.3 Закону № 393/96, заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Статтею 20 Закону № 393/96 визначено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання.

Встановлено, що відповідь на заяву позивача від 26.09.2017 була надана 20.10.2017 за вих. №2040/0212/17.

Відтак, відповідач-1 дотримався загального місячного строку розгляду звернень, визначеного ст.20 Закону № 393/96. Проте, оскільки будь-якої перевірки за заявою позивача не проводилось, відповідь на звернення відповідач-1 був зобов'язаний надати протягом 15 днів від дня надходження.

Фактично своїми діями відповідач не дотримався вимог ст.20 Закону №393/96. Однак, колегія суддів не вбачає в його діях бездіяльності, оскільки, як встановлено судом, відповідач-1 відповідні дії щодо надання відповіді на заяву позивача вчинив, що підтверджується копією листа від 20.10.2017 за вих. №2040/0212/17. Відтак, суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що порушення прав позивача у даному випадку носить формальний характер.

Отже, враховуючи вищенаведене, суд першої інстанції правомірно відмовив у задоволенні позовної вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача-1, яка полягає у не наданні відповіді не пізніше 15 днів від дня отримання заяви від 25.09.2017 без додаткового її вивчення.

Щодо позовної вимоги №7 щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача 2 - Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області, яка полягає у неповідомленні позивача в письмовій формі не пізніше 5 робочих днів з дня отримання запиту на публічну інформацію про продовження строку розгляду запиту та про надання копій запитуваних документів протягом 5 робочих днів з дати надходження оплати на рахунок Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до вимог ч.1 ст. 1. Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон №2939), публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Доступ до інформації згідно з п.2 ст.5 Закону №2939 забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні (ч.1 ст.19 Закону).

Відповідно до ч.1 ст.20 Закону №2939, розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.

У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту (ч.4 ст.20 Закону).

Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що 15.11.2017 ОСОБА_3 подав до відповідача 1 запит про надання публічної інформації, а саме просив надати:

- копії статуту територіальної громади, копію регламенту ради;

- інформацію про кількість сесій Зорянської сільської ради за період з 25.09.2017 по 14.11.2017, пропозицій щодо усіх питань, винесених на розгляд цих сесій;

- копії протоколів пленарних засідань сесій сільської ради, копії рішень ради за цей період, в тому числі про затвердження порядку денного сесій та з інших процедурних питань (а.с.27).

20.11.2017 за вих.№2252/02-12/17 позивачу був надісланий лист про продовження відповідачем строку розгляду інформаційного запиту позивача відповідно до ч.4 ст.20 Закону. У позовній заяви та судовому засіданні позивач та його представник наполягали, що лист від 20.11.2017 за вих.№2252/02-12/17 про продовження строку розгляду запиту ОСОБА_3 про надання публічної інформації надісланий позивачу не був.

Проте, вказані доводи повністю спростовуються витягом з журналу реєстрації вихідної документації Зорянської сільської ради, оригіналом фіскального чека від 21.11.2017 та листом Рівненської дирекції Публічного акціонерного товариства "Укрпошта" від 11.04.2018 №110175/Б-12895/1, відповідно до яких рекомендований лист №3531400361548 прийнятий 21.11.2017 о 13:38 у сільському неавтоматизованому відділенні поштового зв'язку Зоря, 23.11.2017 надійшов до відділення поштового зв'язку Клевань-1 та у той же день вручений особисто адресату - ОСОБА_3 (а.с.61, 120 та 166).

Таким чином, підстави для задоволення позовних вимог в цій частині відсутні.

Відповідно до частин 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

За таких обставин, відповідачі 1 та 2 повністю довели правомірність своїх дій та рішень, разом з тим позивач не довів обґрунтованість позовних вимог, а тому колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від "23" квітня 2018 р. без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Л.В. Кузьменко

судді: Т.В. Іваненко

К.С. Франовська

Повне судове рішення складено "30" серпня 2018 р.