Рішення № 75452295, 19.07.2018, Черкаський окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 липня 2018 року справа № 823/1172/18

10 год. 40 хв. м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді – Рідзеля О.А.,

за участю:

секретаря судового засідання – Мельникової О.М.,

представника позивача – ОСОБА_1 (за довіреністю),

представників відповідача: ОСОБА_2, ОСОБА_3 (за довіреностями),

представника Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради – ОСОБА_4 (за довіреністю),

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження в залі суду адміністративну справу за позовом Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради до управління Державної казначейської служби у м.Черкасах Черкаської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради та КНП “Третій Черкаський міський центр первинної медико-санітарної допомоги”, - про визнання протиправним та скасування попередження і зобов’язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

09.03.2018 у Черкаський окружний адміністративний суд надійшов адміністративний позов Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради (далі-позивач) до управління державної казначейської служби у м.Черкасах Черкаської області (далі-відповідач), в якому позивач просить:

- визнати протиправним та скасувати попередження відповідача від 02.03.2018 №537/4-16 про неналежне виконання бюджетного законодавства.

- зобов’язати відповідача зареєструвати бюджетні зобов’язання за додатковою угодою від 22.02.2018 №5 до договору про надання послуг від 23.05.2017 №136, укладеного між позивачем, Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради та КНП “Третій Черкаський міський центр первинної медико-санітарної допомоги”.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що оскаржуваним попередженням до позивача застосовано заходи впливу за порушення порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань. Позивач наголошує, що мотиви прийняття оскаржуваного попередження зводяться до оспорення укладеної позивачем з третіми особами додаткової угоди, що не входить до компетенції відповідача, а тому оскаржуваним попередженням відповідача про неналежне виконання бюджетного законодавства порушено принцип юридичної визначеності та передбачуваності закону.

Представник позивача у судовому засіданні, позовні вимоги підтримала у повному обсязі.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечувала проти задоволення позову у відзиві на позов вказала, що відповідно до пункту 2.9 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 (далі – Порядок №309), органи Казначейства не реєструють зобов'язання у разі відсутності документів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до законодавства у сфері закупівель, а застосовують заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, визначені Бюджетним кодексом України. Відповідач наголошує, що кошторисні призначення позивача на 2018 рік та 2019 роки на виконання умов договору суттєво відрізняються за обсягом у бік збільшення, що є порушенням бюджетного законодавства.

Представник третьої особи – Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради позов підтримав та просив його задовольнити.

КНП “Третій Черкаський міський центр первинної медико-санітарної допомоги” належним чином повідомлений про час, місце та дату судового розгляду справи, явку свого представника у судове засідання не забезпечив.

Дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд встановив таке.

23.05.2017 між Департаментом освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради (платник), Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради (замовник) та КНП “Третій Черкаський міський центр первинної медико-санітарної допомоги” (постачальник) укладено договір надання послуг №136, умовами якого передбачено надання послуг у сфері охорони здоров’я.

П.3.1. договору визначено, що ціна договору становить 2345126,875 грн., при цьому фінансування на 2017-2019 роки становить 781708,95 грн. щороку.

Відповідно до додаткової угоди від 15.06.2017 №1 до вказаного договору п.3.1. викладено у такій редакції: «Ціна договору становить 2345126,85 грн., при цьому фінансування на: 2017 рік – 505147,30 грн.; 2018 рік – 1058270,60 грн.; 2019 рік – 781708,95 грн.

Додатковою угодою від 03.08.2017 №2 до вказаного договору п.3.1. викладено у такій редакції: «Ціна договору становить 3484109,04 грн., при цьому фінансування на: 2017 рік – 505126,13 грн.; 2018 рік – 1812246,13 грн.; 2019 рік – 1166736,78 грн.

Додатковою угодою від 15.12.2017 №3 до вказаного договору п.3.1. викладено у такій редакції: «Ціна договору становить 3484109,04 грн., при цьому фінансування на: 2017 рік – 505300,71 грн.; 2018 рік – 1812071,55 грн.; 2019 рік – 1166736,78 грн.

Відповідно до додаткової угоди від 07.12.2017 №4 до вказаного договору п.3.1. викладено у такій редакції: «Ціна договору становить 3484109,04 грн., при цьому фінансування на: 2017 рік – 441454,61 грн.; 2018 рік – 1812071,55 грн.; 2019 рік – 1230582,88 грн.

Ці додаткові угоди зареєстровані та взяті на облік відповідачем.

22.02.2018 сторонами договору укладено додаткову угоду №5 відповідно до якої п.3.1. договору викладено у такій редакції: «Ціна договору становить 3484109,04 грн., при цьому фінансування на: 2017 рік – 441454,61 грн.; 2018 рік – 963265,29 грн.; 2019 рік – 2079389,14 грн.

Додаткову угоду №5 надано управлінню Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області для реєстрації бюджетного зобов'язання.

Однак, відповідачем внесено позивачу оскаржуване попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 02.03.2018 №537/4-16, в якому посилаючись на п. 1 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України подану додаткову угоду від 22.02.2018 №5 до договору надання послуг від 23.05.2017 №136 повернуто без виконання.

Підставою для винесення оскаржуваного рішення стала відсутність документально підтверджених об'єктивних обставин для укладення додаткової угоди від 22.02.2018 №5 згідно зі ст. 36 Закону України "Про публічні закупівлі" та недотримання позивачем правових засад функціонування бюджетної системи України, що на думку відповідача є порушенням бюджетного законодавства України.

Надаючи оцінку оскаржуваному рішення в контексті позовних вимог, суд врахував, що органи Казначейства діють на підставі Указу Президента України від 13 квітня 2011 року №460/2011 “Про Положення про Державну казначейську службу України”, постанови Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року № 215 “Про затвердження Положення про Державну казначейську службу України”, а також Положення про управління (відділення) Державної казначейської служби України у районах, районах у містах, містах обласного, республіканського значення, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12.10.2011 № 1280.

Відповідно до наведеного Положення на управління Казначейства відповідно до покладених на них завдань та в установленому законодавством порядку: здійснюють реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, контроль за: дотриманням розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами вимог законодавства у сфері закупівель в частині наявності, відповідності та правильності оформлення документів; застосовують або здійснюють заходи впливу за порушення бюджетного законодавства.

Управління Казначейства в установленому порядку мають право: повертати без виконання документи, подані розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами і стягувачами у передбачених законодавством випадках; надавати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а також складати протоколи про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, на підставі яких зупиняти в межах повноважень, передбачених законом, операції з бюджетними коштами, а також ініціювати призупинення бюджетних асигнувань; звертатись до суду, в тому числі у разі виявлення порушень бюджетного законодавства.

Зі змісту наведених законодавчих актів вбачається, що на відповідача покладені обов'язки контролю відповідності та правильності оформлення документів у сфері закупівель.

Відповідно до ч. 2 ст. 7 Закону України “Про публічні закупівлі” 25 грудня 2015 року №922-VIII центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів: до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю.

Вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов'язанням за договором про закупівлю у випадках: відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, передбачених абзацом другим цієї частини; відміни процедури закупівлі; набрання законної сили рішенням суду про визнання результатів процедури закупівлі недійсними; на період призупинення процедури закупівлі; наявності відповідного рішення органу оскарження відповідно до статті 18 цього Закону.

Основні вимоги до договору закупівлі визначені ст. 36 Закону України “Про публічні закупівлі”.

Умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції за результатами аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі або ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури. Істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов’язань сторонами в повному обсязі, крім випадків:

1) зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника;

2) зміни ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку, за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі;

3) покращення якості предмета закупівлі за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі;

4) продовження строку дії договору та виконання зобов’язань щодо передання товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення документально підтверджених об’єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в договорі;

5) узгодженої зміни ціни в бік зменшення (без зміни кількості (обсягу) та якості товарів, робіт і послуг);

6) зміни ціни у зв’язку із зміною ставок податків і зборів пропорційно до змін таких ставок;

7) зміни встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових котирувань або показників Platts, регульованих цін (тарифів) і нормативів, які застосовуються в договорі про закупівлю, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни;

8) зміни умов у зв’язку із застосуванням положень частини п’ятої цієї статті.

Дія договору про закупівлю може продовжуватися на строк, достатній для проведення процедури закупівлі на початку наступного року, в обсязі, що не перевищує 20 відсотків суми, визначеної в договорі, укладеному в попередньому році, якщо видатки на цю мету затверджено в установленому порядку.

У відповідності до пункту 2.9 Порядку №309 органи Казначейства не реєструють:

а) зобов'язання у разі: відсутності у розпорядника бюджетних коштів бюджетних асигнувань, встановлених кошторисом; відсутності документів, які підтверджують факт узяття бюджетного зобов'язання; відсутності затвердженого в установленому порядку паспорта бюджетної програми (крім випадків, у яких законодавством не передбачено його затвердження); невідповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню, паспорту бюджетної програми; відсутності документів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до законодавства у сфері закупівель; недотримання розпорядниками бюджетних коштів бюджетних повноважень та обмежень, які вводяться законодавчими та іншими нормативно-правовими актами; недотримання вимог щодо оформлення поданих документів.

б) фінансові зобов'язання у разі: відсутності відповідного бюджетного зобов'язання, відображеного у бухгалтерському обліку виконання державного та місцевих бюджетів; відсутності у розпорядника бюджетних коштів фактичних надходжень спеціального фонду; відсутності документів, які підтверджують факт узяття бюджетного фінансового зобов'язання; недотримання вимог щодо оформлення поданих документів; невідповідності фінансового зобов'язання відповідному бюджетному зобов'язанню, відображеному в бухгалтерському обліку виконання державного та місцевих бюджетів; недотримання розпорядниками бюджетних коштів бюджетних повноважень та обмежень, які вводяться законодавчими та іншими нормативно-правовими актами.

У таких випадках органи Казначейства зобов'язання та/або фінансові зобов'язання не реєструють, а застосовують заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, визначені Бюджетним кодексом України.

З наведених законодавчих актів вбачається, що у разі відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів у сфері закупівель, орган казначейства не реєструє бюджетні зобов'язання.

Розглядаючи питання про наявність у позивача документів та їх відповідність вимогам законодавства у сфері закупівель, відповідач посилався у спірному попередженні на те, що позивачу при укладенні додаткової угоди №5 у разі відсутності або недостатності кошторисних призначень необхідно було керуватися п.1 ч.4 ст.36 Закону України “Про публічні закупівлі”, а саме зменшити обсяги закупівлі послуг охорони здоров’я у 2018-2019 роках році з урахуванням фактичних обсягів видатків на 2017 рік, а не викладати в новій редакції п. 3.1 договору щодо перенесення залишку невикористаної суми договору з перенесенням фінансування на 2018-2019 роки.

Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради в розумінні Бюджетного кодексу України є бюджетною установою та визначений розпорядником бюджетних коштів, а тому у своїй діяльності повинен неухильно дотримуватись правових засад функціонування бюджетної системи України, визначеної Бюджетним кодексом України при взятті бюджетних зобов'язань.

Відповідно до пунктів 6-8 ст.2 Бюджетного кодексу України бюджетне асигнування - повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження;

Бюджетне зобов'язання - будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому.

Бюджетне призначення - повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане цим Кодексом, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.

Згідно з ч.1 ст. 48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов’язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України.

Для вирішення спору суд врахував, що договір надання послуг від 23.05.2017 №136, укладений між Департаментом освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради та КНП “Третій Черкаський міський центр первинної медико-санітарної допомоги” передбачав ціну 2345126,875 грн., з фінансуванням щороку протягом 2017-2019 років рівними частинами 781708,95 грн.

Додатковими угодами №№1-4 вносились зміни до обсягу фінансування послуг. При цьому, на кінець 2017 року відповідно до додаткової угоди від 07.12.2017 №4 передбачалось фінансування на: 2017 рік – 441454,61 грн.; 2018 рік – 1812071,55 грн.; 2019 рік – 1230582,88 грн. Отже, сума фінансування на 2017 рік не перевищувала кошторисних призначень, які були надані позивачу відповідно до договору від 23.05.2017 №136.

Суд також звернув увагу, що додаткова угода від 07.12.2017 №4 зареєстрована відповідачем 27.12.2017 та є діючою.

Разом з тим, 22.02.2018 сторонами договору укладено додаткову угоду №5 відповідно до якої фінансування становить на: 2018 рік – 963265,29 грн.; 2019 рік – 2079389,14 грн., що значно перевищує обсяг виділених коштів на закупівлю медичних послуг відповідно до договору від 23.05.2017 №136 та витрачених позивачем коштів у 2017 році.

Так, відповідно до умов п.6.2.3. вказаного договору визначено право платника зменшувати обсяг закупівлі послуг та ціну договору залежно від реальних потреб фінансування видатків, шляхом внесенні змін до договору. При цьому, права збільшувати обсяги закупівлі послуг умовами договору не передбачено.

Відповідно до п.2.10. Порядку №309 у разі скорочення бюджетних асигнувань розпорядники бюджетних коштів повинні вживати заходів щодо ліквідації або скорочення обсягу бюджетних зобов'язань та/або бюджетних фінансових зобов'язань, які перевищують уточнені плани асигнувань загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду, плани використання бюджетних коштів, помісячні плани використання бюджетних коштів.

Разом з тим, як встановлено судом, позивач всупереч наведеним нормам уклав додаткову угоду №5 з метою перенесення невикористаних коштів у 2017 році на наступні бюджетні періоди 2018-2019 роки без підтверджених об’єктивних обставин, що спричинили таке перенесення.

Проаналізувавши наведені обставини та докази, суд дійшов висновку, що приймаючи попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та повертаючи без виконання подані позивачем документи, відповідач діяв у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності субєкта владних повноважень обовязок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 6, 9, 14, 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради – відмовити повністю.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, яка може бути подана протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя О.А. Рідзель

Рішення складене у повному обсязі 24.07.2018