Постанова № 75367437, 12.07.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 липня 2018 р.м.ОдесаСправа № 821/1995/17

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Варняк С.О.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді - доповідача - Стас Л.В.

суддів - Турецької І.О., Градовського Ю.М.,

за участю секретаря - Худика С.А.,

за участю представника позивача - ОСОБА_1

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 24 січня 2018 року по справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання протиправною відмову та зобов'язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 (далі - позивач) звернулася з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (далі - відповідач), в якому просила визнати незаконною відмову відповідача у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 2, 000 га, що розташована на території Новотроїцької селищної ради Новотроїцького району для ведення особистого селянського господарства, оформлену листом ГУ Держгеокадастру у Херсонській області № 9-6785/0-4858/6-17 від 08.12.2017 року. Також позивач просила зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Херсонській області надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою земельної ділянки орієнтовною площею 2, 000 га, що розташованої на території Новотроїцької селищної ради Новотроїцького району для ведення особистого селянського господарства.

В обґрунтування позовних вимог зазначала, що ГУ Держгеокадастру у Херсонській області було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, що не передбачені законодавством, зокрема, у зв'язку з невключенням земельної ділянки до переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації. На думку позивача, такі підстави відмови не передбачені Земельним кодексом України та іншими законами, а тому відмова є протиправною.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 24 січня 2018 року позов ОСОБА_2 - задоволений.

Визнано незаконною відмову Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області в задоволенні клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 2, 000 га, що розташована на території Новотроїцької селищної ради Новотроїцького району для ведення особистого селянського господарства, оформлену листом ГУ Держгеокадастру у Херсонській області № 9-6785/0-4858/6-17 від 08.12.2017 року.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою земельної ділянки орієнтовною площею 2, 000 га, що розташованої на території Новотроїцької селищної ради Новотроїцького району для ведення особистого селянського господарства.

Стягнуто з Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_2 судові витрати у сумі 640,00 грн.

В апеляційній скарзі, ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 24 січня 2018 року - скасувати, та прийняти нове - про відмову в задоволенні позову. Так, апелянт зазначає, що судом безпідставно не застосовано до спірних правовідносин постанову Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 р. № 413, якою затверджено Стратегію удосконалення механізму управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної форми власності та розпорядження ними, оскільки виходячи з приписів ст. 23 Закону України «Про землеустрій» наведений нормативний акт є обов'язковим для виконання всіма суб'єктами землеустрою.

У відзиві на апеляційну скаргу, представник позивача просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Доводи апеляційної скарги заперечує, та наголошує на тому, що протиправна відмова відповідача суперечить ст. 14 Конституції України, згідно з якою право власності на землю гарантується, і це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону, а також норм Земельного кодексу України.

Колегія суддів, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 16.04.2017 року ОСОБА_2 звернулася до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,0000 га розташованої на території Новотроїцької селищної ради Новотроїцького району Херсонської області, для ведення селянського господарства, у якій було зазначено цільове призначення земельної ділянки та її розміри, додано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки та інші документи, визначені Земельним кодексом України.

Головним управлінням Держгеокадастру у Херсонській області листом № А - 5575/0-1560/6-17 від 26.05.2017 року було відмовлено ОСОБА_2 у задоволенні заяви, так як нею при наданні викопіювання бажаного місця розташування земельної ділянки не враховані положення ч. 4 ст. 36 ЗУ "Про охорону земель", зокрема, положення про те, що черезсмужжя та конфігурація земельних ділянок, що створюють перешкоди в ефективному їх використанні і здійсненні природоохоронних заходів, а також порушують ландшафтну цілісність території, підлягають упорядкуванню відповідно до затвердженої документації із землеустрою.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 24.07.2017 року позовні вимоги ОСОБА_2 задоволено.

Визнано незаконною відмову Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області в задоволенні заяви ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,000 га, розташованої на території Новотроїцької селищної ради Новотроїцького району Херсонської області, для ведення селянського господарства.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,000 га, розташованої на території Новотроїцької селищної ради Новотроїцького району Херсонської області, для ведення селянського господарства у відповідності до графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Стягнуто з Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_2 (рнокпп НОМЕР_1) витрати по сплаті судового збору у сумі 640 грн. (шістсот сорок гривень нуль копійок).

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.11.2017 року постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 24 липня 2017 року по справі № 821/939/17 скасовано.

Прийнято нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_2 - задоволено частково.

Визнано незаконною відмову Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області в задоволенні заяви ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,000 га, розташованої на території Новотроїцької селищної ради Новотроїцького району Херсонської області, для ведення селянського господарства.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,000 га, розташованої на території Новотроїцької селищної ради Новотроїцького району Херсонської області, для ведення селянського господарства з урахуванням висновків суду.

На виконання постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.11.2017 року ОСОБА_2 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області.

Листом ГУ Держгеокадастру у Херсонській області № 9-6785/0-4858/6-17 від 08.12.2017 року ОСОБА_2 було повторно відмовлено у задоволенні заяви.

В обґрунтування відмови, управління Держгеокадастру посилалося на те, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації, формують перелік земельних ділянок та площу земельних ділянок, яку можливо передати в межи норм безоплатної приватизації на території відповідної області не більше 25 відсотків від площі земельних ділянок, право оренди на які було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу. Проте, оскільки зазначена земельна ділянка не входить до вищезазначеного переліку відсутні підстави для передачі у власність заявнику.

Вважаючи відмову відповідача протиправною, позивач звернулася до суду з даним позовом.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що відмовляючи у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, ГУ Держгеокадастру у Херсонській області не було наведено обґрунтованих підстав, передбачених п. 7 ст. 118 ЗК, а посилання на невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та норми Постанови КМУ № 413 є протиправним.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального та процесуального права, колегія суддів виходить із наступного.

Частиною 1 статті 116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно зі ст. 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів.

Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Згідно матеріалів справи в оскаржуваному рішенні ГУ Держгеокадастру в Херсонській області не наведено жодної з підстав, передбачених ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, за яких позивачам було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. А тому, на думку колегії суддів, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок є незаконною.

Щодо доводів апелянта із посиланням на Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413, то в даному документі передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян. Для реалізації Стратегії передбачено розроблення проектів нормативно-правових актів.

Разом з тим, у зв'язку із затвердженням даної Стратегії зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскільки порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, зокрема, порядок одержання дозволу на розроблення проекту землеустрою, врегульовано безпосередньо Земельним кодексом України, посилання відповідача на постанову Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413, як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є неправомірним.

Стосовно доводів апеляційної скарги щодо втручання суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, колегія суддів зазначає наступне.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Вищого адміністративного суду України від 17.12.2015 у справі №К/31204/15).

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, регламентовано ч. 9 ст. 118 ЗК України.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду ( ч. 10 ст. 118).

Враховуючи положення ч.3 ст.105, ч.2 ст.162 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, діючій до 15 грудня 2017 року), захист прав у сфері публічно-правових відносин можливий у спосіб зобов'язання відповідача прийняти певне рішення чи зобов'язання вчинити певні дії.

При цьому, слід зазначити, якщо відмова відповідного органу визнана судом протиправною, а іншого варіанту поведінки у суб'єкта владних повноважень за законом не існує, то суд має право зобов'язати такий орган влади вчинити конкретні дії, які б гарантували захист прав і свобод позивача. Отже, застосування судами зазначеного способу захисту права не можливо вважати втручанням у дискреційні повноваження Комісії.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен видати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними. Тому ці доводи апеляційної скарги суд відхиляє.

В силу ч. 4 ст. 55 Конституції України кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Таким чином, особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачений нормою матеріального права або може скористатися можливістю вибору між декількома способами захисту, якщо це не заборонено законом.

Надаючи правову оцінку належності обраного судом способу захисту, слід зважати й на його ефективність з точки зору ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Таким чином, суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, Суд указав на те, що за деяких обставин вимоги ст. 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

Стаття 13 вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

На підставі викладеного, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог шляхом визнання відмови протиправною та зобов'язання відповідача надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Відповідно до ст. 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За змістом ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

При цьому апеляційна скарга не містить посилань на обставини, що передбачені ст. ст. 317-319 КАС України , за яких рішення суду підлягає скасуванню.

Керуючись ст. ст. 308, 315, 316, 321, 322, 325, КАС України, суд-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 24 січня 2018 року по справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання протиправною відмову та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення

Дата складення повного судового рішення 13.07.2018р.

Суддя - доповідач :

Судді: