Постанова № 75226481, 10.07.2018, Донецький апеляційний адміністративний суд

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 липня 2018 року справа №805/1595/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: судді-доповідача ОСОБА_1, суддів Арабей Т.Г., Геращенко І.В., секретаря судового засідання Тішевського В.В., за участю представника відповідача ОСОБА_2, розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 р. у справі № 805/1595/18-а (головуючий І інстанції Логойда Т.В.) за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про зобов'язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_3 (далі – позивач, ОСОБА_3М.) звернулась до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Донецькій області), в якому просила: зобов’язати відповідача розглянути клопотання ОСОБА_3 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою протягом одного місяця з часу проголошення остаточного рішення за цим позовом; зобов’язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність громадянину України ОСОБА_3, не інакше, як у спосіб, передбачений спеціальними нормами Земельного кодексу України (а.с.4-8).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 року позов задоволено частково, а саме: визнано неправомірними дії Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області щодо відмови в наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що викладена у листі Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 31 серпня 2017 року № П-3984/0-2845/6-17; зобов’язано Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_3 від 02 серпня 2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено (а.с.42-44)

Відповідач, не погодившись з судовим рішенням, звернувся з апеляційною скаргою в якій посилаючись на невірне застосування судом норм матеріального та процесуального права просив, рішення скасувати та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. В обґрунтування скарги зазначено, що позивач звернулася до ГУ Держгеокадастру в Донецькій області з клопотанням, в якому просила надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки площею 2,0 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, для ведення особистого селянського господарства на території Марківської сільської ради Костянтинівського району Донецької області. За положенням ч. 7 статті 118 ЗК України підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Апелянт відмовив позивачу в наданні дозволу, оскільки земельна ділянка не містилася у відповідному переліку земельних ділянок, який формується органом Держгеокадастру на виконання Стратегії, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року №413. Затвердженим переліком земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян України у третьому кварталі 2017 року, не передбачено виділення земельних ділянок, які пропонується передавати у власність громадянам на території Марківської сільської ради Костянтинівського району Донецької області, тобто бажана позивачем земельна ділянка не відповідає вимогам прийнятого відповідно до ЗК України нормативно-правового акту Стратегії удосконалення, оскільки стосовно саме цієї земельної ділянки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413 та наказу ГУ Держгеокадастру в Донецькій області вирішено не передавати її у власність громадян (а.с.53-63).

Представник відповідача в судовому засіданні доводи апеляційної скарги підтримав.

Позивача у судове засідання не з’явися, про час, дату та місце розгляду справи був повідомлений належним чином, що дає суду право провести апеляційний перегляд справи у його відсутність.

Суд, заслухавши суддю-доповідача, представника відповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.

02 серпня 2017 року позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Донецькій області з клопотанням, в якому просила надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки площею 2,0000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, для ведення особистого селянського господарства на території Марківської сільської ради Костянтинівського району Донецької області. Крім того, у клопотанні вказано, що нею право на безоплатну приватизацію земельної ділянки по зазначеному виду не використано (а.с.33-41).

Відповідач листом від 31 серпня 2017 року № П-3984/0-2845/6-17 в задоволенні вказаного клопотання відмовив, з посиланням на відсутність бажаної до відведення земельної ділянки в переліку земельних ділянок, який формується щоквартально та оприлюднюється на офіційних веб-сайтах територіальних органах Держгеокадастру відповідно до Стратегії, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 №413 (а.с.9-10).

Також, наказом Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 21 червня 2017 року № 148 затверджено перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам України у третьому кварталі 2017 року, на території Донецької області. Вказаний перелік земельних ділянок розміщений на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, і до нього земельні ділянки з місцезнаходженням на території Марківської сільської ради Костянтинівського району Донецької області, щодо якої зверталася позивач, не внесені.

Задовольняючи частково позовні вимоги суд виходив з протиправності дій відповідача щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Суд з вказаним висновком суду першої інстанції погоджується з наступних підстав.

За змістом статті 13 Конституції України, земля є об’єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина 1 та 3 статті 22 Земельного кодексу України передбачає, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства; сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Відповідно до пункту «а» частини 3 статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

За змістом частин 1 - 3 та 5 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Відповідно до ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим. ОСОБА_4 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Зазначений висновок про виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідає висновку в ухвалі Конституційного Суду України від 29 вересня 2015 року № 44-у/2015 (Справа № 2-40/2015), постанові Верховного суду України від 19.01.2016 року № 21-3690а15 (справа № 824/167/15-а).

Лист відповідача від 31 серпня 2017 року № П-3984/0-2845/6-17 свідчить, що останній фактично відмовив у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність для ведення особистого селянського господарства земельної ділянки площею 2,00 га., оскільки земельна ділянка відсутня в переліку земельних ділянок, який формується щоквартально та оприлюднюється на офіційних веб-сайтах територіальних органах Держгеокадастру відповідно до Стратегії, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 №413.

Суд зазначає, що у зв'язку із затвердженням постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 413Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

Як вбачається зі змісту Стратегії Міністерство аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру мають розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії.

Стаття 92 Конституції України та стаття 6 ЗК України передбачає, що виключно до повноважень Верховної ради України віднесено регулювання земельних відносин шляхом прийняття законів.

У судовому рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Олссон проти Швеції" від 24 березня 1988 року (скарга №10465/83) зазначено, що серед вимог, які суд визначив як такі, що випливають з фрази "передбачено законом", є наступні: будь-яка норма не може вважатися "законом", якщо вона не сформульована з достатньою точністю так, щоб громадянин самостійно або, якщо знадобиться, з професійною допомогою міг передбачити з часткою ймовірності, яка може вважатися розумною в даних обставинах, наслідки, які може спричинити за собою конкретну дію.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, зокрема, порядок одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, врегульовано безпосередньо Земельним кодексом України, зміни до якого, у зв'язку із затвердженням вказаної Стратегії, не внесено. За таких обставин, посилання відповідача на постанову Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 р. №413, як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є безпідставним.

З огляду на таке, суд дійшов до висновку, що відповідач, відмовляючи у розгляді клопотання та наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилаючись на постанову № 413, вийшов за межі, наданих Земельним кодексом України, повноважень.

Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 18.03.2014 року № 21-11а14, від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14, у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17 та від 24 квітня 2018 року у справі №814/1961/17, від 19 червня 2018 року у справі № 803/1183/17, від 19 червня 2018 року у справі №806/2982/17

З огляду на це, колегія суддів дійшла до висновку, що відмова Головного управлінням Держгеокадастру у Донецькій області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі того, що така ділянка не входить до переліку земель, який сформований відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, є неправомірною та такою, що не відповідає статті 118 Земельного кодексу України.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Таким чином, відповідно до вимог статті 118 Земельного кодексу України Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області має повторно розглянути клопотання позивача від 02 серпня 2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняти мотивоване рішення про відмову із чітким визначенням однієї з підстав, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Крім того, стосовно посилання апелянта на те, що суд першої інстанції приймаючи рішення в частині неправомірності дій відповідача безпідставно вийшов за межі позовних вимог, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Як вбачається з судового рішення, суд першої інстанції застосовуючи ч. 2 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України обґрунтував свою позицію з цього питання, оскільки судом було встановлено незаконність дій відповідача щодо відмови в наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що викладена у листі від 31 серпня 2017 року № П-3984/0-2845/6-17, та такими, що вчинені не на підставі, що визначені Земельним кодексом України.

Стосовно посилання апелянта на безпідставне зобов’язання судом відповідача повторно розглянути заяву позивача, колегія суддів зазначає, що з урахуванням положень Земельного кодексу України, повноваження щодо прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки належить виключно відповідачу, для реалізації яких йому надано право діяти в установлений законодавством спосіб, не виходячи за межі компетенції, дотримуючись норм земельного законодавства, при цьому суд у даному випадку не може втручатись у виключну компетенцію відповідача, а тому суд першої інстанції вірно дійшов до зазначеного висновку.

Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому при таких обставинах апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Керуючись статями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 р. у справі № 805/1595/18-а - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 р. у справі № 805/1595/18-а - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дати складення повного судового рішення.

Судове рішення складено та підписано колегією суддів 10 липня 2018 року.

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

Судді Т.Г. Арабей

ОСОБА_5