Постанова № 74784044, 19.06.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 червня 2018 р. м.ОдесаСправа № 467/998/17

Категорія: 2.1 Головуючий в 1 інстанції: Кірімова О.М.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідачаОСОБА_1суддів: ОСОБА_2 ОСОБА_3при секретаріОСОБА_4

за участю сторін: ПозивачОСОБА_5 (паспорт)

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Одеського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_5 на Рішення Арбузинського районного суду Миколаївської області від 02 березня 2018 року по справі за позовом ОСОБА_5 до Арбузинської селищної ради Арбузинського району Миколаївської області про визнання рішення № 2 від 10 серпня 2017 року «Про добровільне об’єднання територіальних громад» протиправним та його скасування, -

В С Т А Н О В И В:

Позивач, звернувся до суду з позовом до Арбузинської селищної ради Арбузинського району Миколаївської області про визнання рішення № 2 від 10 серпня 2017 року «Про добровільне об’єднання територіальних громад» протиправним та його скасування, мотивуючи його тим, що в порушення вимог ст.ст. 4-5, 12, 13, 25, 31-35, 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» відповідач не розміщав у місцевих засобах масової інформації проекту регуляторного акту, відсутній аналіз регуляторного впливу, передбачений Методикою проведення аналізу регуляторного акта, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року № 308, регуляторний акт не був оприлюднений та не був погоджений відповідним органом.

Рішенням Арбузинського районного суду Миколаївської області від 02 березня 2018 року в задоволені позовних вимог ОСОБА_5 про визнання рішення № 2 від 10 серпня 2017 року «Про добровільне об’єднання територіальних громад» протиправним та його скасування відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_5 подала апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги ОСОБА_5 посилається на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції не врахував, що відповідачем не надавались будь-які докази розміщення проекту оскаржуваного рішення. Крім того, під час розгляду справи у суді першої інстанції не досліджувався Регламент Арбузинської селищної ради.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу належить задовольнити частково з наступних підстав:

Судом першої інстанції встановлено, що Розпорядженням Арбузинського селищного голови ОСОБА_6 від 17 березня 2016 року № 4/1 ініційовано добровільне об'єднання територіальних громад смт. Арбузинка, села Полянка Арбузинської селищної ради, села Садове Садівської сільської ради, села Новокрасне Новокрасненської сільської ради, села Агрономія Агрономійської сільської ради, ст. Кавуни Кавунівської сільської ради, села Новоселівка Новоселівської сільської ради, села Воєводське Воєводської сільської ради, села Новогригорівка Новогригорівської сільської ради, села Іванівка Іванівської сільської ради, села Любоіванівка Любоіванівської сільської ради, села Рябоконево Рябоконевської сільської ради, села Новогригорівка Новогригорівської сільської ради, селища Костянтинівка Костянтинівської селищної ради в Арбузинську територіальну громаду з центром у смт. Арбузинка (а.с. 91-92).

Відповідно до протоколу № 1 від 12 квітня 2016 року проведено громадські обговорення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Арбузинського району Миколаївської області в територіальну громаду з адміністративним центром у смт. Арбузинка (а.с. 93-96). До даного протоколу додано список учасників громадського обговорення та резолюція громадських слухань (а.с. 97-98)

Як вибачається з протоколу № 2, 19 квітня 2016 року було проведено громадські обговорення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Арбузинського району Миколаївської області в територіальну громаду з адміністративним центром у смт. Арбузинка (а.с. 99-102). До даного протоколу додано список учасників громадського обговорення та резолюція громадських слухань (а.с. 103-104).

Рішенням Арбузинської селищної ради Миколаївської області 11 позачергової сесії 7 скликання від 27 квітня 2016 року № 3 надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад смт. Арбузинка, села Полянка Арбузинської селищної ради, селища Костянтинівка Костянтинівської селищної ради, ст. Кавуни Кавунівської сільської ради, села Садове Садівської сільської ради, села Новокрасне Новокрасненської сільської ради, села Агрономія Агрономійської сільської ради, села Новоселівка Новоселівської сільської ради, села Благодатне Благодатненської сільської ради, села Воєводське Воєводської сільської ради, села Новогригорівка Новогригорівської сільської ради, села Іванівка Іванівської сільської ради, села Любоіванівка Любоіванівської сільської ради, сіл Семенівка, Остапівка, Булацелово Семенівської сільської ради, села Рябоконево Рябоконевської сільської ради усі ради Арбузинського району в Арбузинську територіальну громаду з визначенням адміністративного центру в смт. Арбузинка Миколаївської області (а.с. 105-106).

31 травня 2017 року Рішенням Арбузинської селищної ради Миколаївської області 26 позачергової сесії 7 скликання № 7 доручено селищному голові ОСОБА_6 повторно звернутися з пропозицією добровільного об’єднання територіальних громад смт. Арбузинка, села Полянка Арбузинської селищної ради, селища Костянтинівка Костянтинівської селищної ради, смт. Кавуни Кавунівської сільської ради, села Новокрасне Новокрасненської сільської ради, села Агрономія Агрономійської сільської ради, села Новоселівка Новоселівської сільської ради, села Іванівка Іванівської сільської ради, села Любоіванівка Любоіванівської сільської ради в Арбузинську територіальну громаду з центром в смт. Арбузинка Миколаївської області (а.с. 107).

01 червня 2017 року селищний голова ОСОБА_6 письмово звернувся до Новокрасненського сільського голови щодо добровільного об’єднання територіальних громад.

Рішенням Новокрасненської сільської ради Арбузинського району від 27 червня 2017 року № 1 надано згоду на добровільне об’єднання територіальної громади села Новокрасне Новокрасненської сільської ради в одну об’єднану Арбузинську територіальну громаду з центром у селищі Арбузинка та делеговано робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об»єднання територіальних громад (а.с. 109).

03 липня 2017 року Розпорядженням Арбузинської селищної ради Миколаївської області № 9 утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад (а.с. 110).

Відповідно до протоколу засідання спільної робочої групи (а.с. 111) прийнято рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад.

Арбузинською селищною радою Миколаївської області виготовлено проект рішення про добровільне об’єднання територіальних громад селища Арбузинка, села Полянка Арбузинської селищної ради та села Новокрасне Новокрасненської сільської ради в Арбузинську територіальну громаду з центром у смт. Арбузинка Миколаївської області. Даний проект розміщено на дошці оголошень 04 липня 2017 року (а.с. 113) До вказаного проекту рішення додано план організаційних заходів щодо добровільного об’єднання територіальних громад ( а.с. 114-115).

Відповідно до протоколу № 3 від 14 липня 2017 року проведено громадські обговорення щодо добровільного об’єднання територіальних громад смт. Арбузинка, села Полянка Арбузинської селищної ради та села Новокрасне Новокрасненської сільської ради в територіальну громаду з адміністративним центром у смт. Арбузинка та яким ухвалено прийняти резолюцію громадських слухань (а.с. 116-121).

24 липня 2017 року Рішенням Арбузинської селищної ради Миколаївської області № 1 29 позачергової сесії 7 скликання схвалено проект рішення селищної ради «Про добровільне об’єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою (а.с. 125) До вказаного рішення додається протокол № 29 від 24 липня 2017 року з поіменним голосуванням до рішення № 1 29 позачергової сесії 7 скликання (а.с. 122-124).

Розпорядженням від 04 серпня 2017 року № 280-р затверджено висновок Миколаївської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції України та законам України проектів рішень Арбузинської селищної ради та Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області про добровільне об’єднання територіальних громад в Арбузинську селищну територіальну громаду з центром у селищі Арбузинка (а.с. 126).

10 серпня 2017 року Рішенням Арбузинської селищної ради Миколаївської області № 2 30 позачергової сесії 7 скликання вирішено об’єднатися територіальним громадам селища Арбузинка, села Полянка, села Вишневе Арбузинської селищної ради Арбузинського району та села Новокрасне Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області в Арбузинську територіальну громаду з центром у смт. Арбузинка Арбузинського району Миколаївської області. Додатком до вказаного рішення є план організаційних заходів щодо добровільного об’єднання територіальних громад, протокол № 30 від 10 серпня 2017 року 30 позачергової сесії 7 скликання та список осіб поіменного голосування до рішення № 2 від 10 серпня 2017 року (а.с. 127-135).

Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернувся до суду з позовом про його скасування.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки неправомірність дій Арбузинської селищної ради 30 позачергової сесії 7 скликання щодо прийняття рішення № 2 від 10 серпня 2017 року «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та протиправність оскаржуваного рішення вмотивовано порушенням селищною радою вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», які не передбачають підстав для скасування рішення органу місцевого самоврядування, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що прийняте рішення є протиправним або порушує законні права і інтереси позивача, не надано, у задоволенні позовних вимог слід відмовити. Колегія суддів частково погоджується з означеними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

З положень статей 2, 3, пункту 1 частини 1 статті 17 КАС України випливає, що позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішенням, дією або бездіяльністю суб’єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов’язки у сфері публічно-правових відносин.

Аналогічну позицію висловив Верховний суд України у постанові від 24.11.2009 року, справа № 21-1502сво09, номер судового рішення в ЄДРСРУ 7082976.

Як вибачається з позовної заяви ОСОБА_5, остання визначила об’єкт оскарження - рішення Арбузинської селищної ради 30 позачергової сесії 7 скликання щодо прийняття рішення № 2 від 10 серпня 2017 року «Про добровільне об’єднання територіальних громад», однак подала позов не у порядку ст. 171 КАС України в редакції Закону України від 06.06.2005 року № 2747-ІV.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що вказане рішення слід класифікувати як нормативно-правовий акт локальної дії, який повинен був бути розглянутий у порядку ст. 171 КАС України в редакції Закону України від 06.06.2005 року № 2747-ІV, з огляду на наступне.

Органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Спірне рішення застосовне відносно прав, свобод та інтересів не обмеженого кола осіб (членів відповідної територіальних громад), які безумовно мають право приймати участь у судовому розгляду під час його оскарження.

Водночас Конституційний суд України в рішенні від 14.12.2011 року у справі № 19-рп/2011 зазначив, що в аспекті конституційного звернення положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Саме порядок розгляду справи (визнання незаконним нормативно правого акта), регламентований приписами статі 171 КАС України (в редакції закону на момент звернення до суду) дозволяв дізнатись про такий спір у судовому порядку та з метою десубєктивізації прав залучитись до судового розгляду усім зацікавленим особам.

Натомість загальний порядок розгляду справи не дозволяє забезпечити право всіх заінтересованих осіб знати та прийняти участь у судовому розгляду справи, так як спірне рішення відповідача не адресовано до конкретних суб'єктів.

При цьому колегії суддів зазначає, що втрачання чинності дії нормативно-правового акту (у тому числі і органу місцевого самоврядування) відбувається лише при наявності судового рішення про визнання його незаконним або нечинним, як випливає із системного аналізу статей 105,162,171 у порядку ст. 171 КАС України.

Відмінність від встановлення незаконністю (протиправністю) актів індивідуальної дії та нормативно-правових актів є істотною і полягає, зокрема в моменті втрати чинності такими актами. У разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий акт, якщо інше невстановлене законом або зазначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням (аналогічна правова позиція висловлена Верховним судом України у постанові від 08.12.2009 року у справі 09/235, номер в ЄДРСРУ -7417986.).

Підсумовуючи наведене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивач обрав невірний спосіб захисту, так як спірне рішення відповідача, як нормативно-правовий акт порушує свободи та інтереси широкого кола осіб, а отже для оскарження відповідних актів передбачена інша процедура ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Водночас, оскільки судом першої інстанції помилково надана правова оцінка спірному рішенню на предмет його законності виключно як правового акта індивідуальної дії, правові висновки суду першої інстанції щодо правомірності спірного рішення як правового акта індивідуальної дії у відповідності до приписів частини 2 статті 317 КАС України слід виключити.

При цьому суд апеляційної інстанції, зважаючи на особливості спірного рішення, які стосуються процедури добровільного об’єднання громад, не вбачає правової можливості розглянути справу по суті позовних вимог із залученням третіх осіб, з огляду на те, що спірне рішення їх не персоніфікує, внаслідок чого таке рішення з урахуванням приписів частини 2 статі 50 КАС України не буде мати юридичних наслідків для таких осіб.

Отже, колегія суддів зазначає, що не вбачається можливим розгляд справи у відповідності до приписів статті 264 КАС України із відповідним застосуванням процедур з метою забезпечення права інших зацікавлених осіб брати участі у справі.

Так, відповідно до частини 5 статі 308 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

Як було зазначено вище, відмінність від встановлення незаконністю (протиправністю) актів індивідуальної дії та нормативно-правових актів є істотною і полягає, зокрема в моменті втрати чинності такими актами.

Отже, вимога позивача розглянути спір у іншому порядку та надати правову оцінку спірному рішенню як нормативного правому акту фактично є визначення іншого моменту втрати чинності спірного рішення, тобто є зміною підстави позову, що не відповідає вимогам наведено вище норми Закону.

Окрім того, у разі належного оголошення про наявність судового провадження щодо оскарження нормативно-правового акта, всі особи щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт мають право брати участь у справі.

При цьому, на переконання суду, такі особи мають право доповнити, змінювати предмет та підставу позову.

Натомість у апеляційній інстанції з огляду на положення частини 5 статі 308 КАС України такого права вони позбавляються.

Отже, може утворитись штучна правова ситуація, що саме окремі члени територіальної громади наділені виключним правом визначати предмет та підстави адміністративного позову.

Не зрозуміло якого статусу у цьому випадку будуть мати треті особи по справі, оскільки особливий порядок розгляду справи, передбачений у порядку статтею 264 КАС України не передбачає такої форми участі зацікавлених осіб.

Окрім того суд зазначає, що позивач не наполягав на розгляді даної справи у порядку статі 171 КАС України (в редакції, чинній на момент відкриття провадження у справі).

В матеріалах справи міститься ухвала суду про відкриття провадження та призначення до судового розгляду справи (а.с.1). У вказаних процесуальних рішеннях суду першої інстанції не міститься вимога до відповідача щодо оприлюднення відповідного оголошення у порядку частини 10 статі 171 КАС України (в редакції, чинній на момент відкриття провадження у справі).

Будь яких заперечень щодо розгляду справи у загальному порядку без урахування особливостей, передбачений статтею 171 КАС України позивач до суду першої інстанції не висловлював та в апеляційній скарзі не зазначав.

Суд зазначає, що розгляд і вирішення адміністративних справ здійснюється відповідно до принципу диспозитивності (статі 9 КАС України), відповідно до якого, суд вирішувати лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони у справі (учасники спірних правовідносин). Суд позбавлений можливості ініціювати судове провадження, інакше він перетворився б з органу правосуддя у контролюючий орган.

За загальним правилом, адміністративний суд вирішує тільки ті вимоги по суті спору, про вирішення яких клопочуть сторони, і він не повинен виходити за межі цих вимог. Інакше кажучи, суд зв'язаний предметом і розміром заявлених вимог.

Окрім того, як було зазначено вище, суд не може надати оцінку спірному рішенню на предмет його законності, без наявної можливості доступу до суду інших осіб, щодо яких його застосовано, а також осіб, які є суб'єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

При цьому колегія суддів акцентує увагу на тому, що такий спосіб вирішення вимог апеляційної скарги не позбавляє позивача доступу до суду, оскільки він не позбавлений права на звернення до суду з вимогами про визнання незаконним нормативно-правового акту локальної дії незаконним та розгляд таких вимог у порядку статі 264 КАС України з урахуванням того, що відповідно до частини 3 статі 264 КАС України нормативно правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку його чинності.

Враховуючи вище викладене, колегія судів приходить до висновку, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної Постанови було порушено норми процесуального права, а відтак, відповідно до ст.ст. 315, ст. 317 КАС України та для врахуванням приписів ст. 245 КАС України, - мотивувальна частина Рішення Арбузинського районного суду Миколаївської області від 02 березня 2018 року по справі № 467/998/17, - підлягає зміні.

Керуючись ст.ст. 243, 245, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_5, - задовольнити частково.

Рішення Арбузинського районного суду Миколаївської області від 02 березня 2018 року по справі № 467/998/17 змінити, виключивши із мотивувальної частини положення, в яких надається правова оцінка рішенню Арбузинської селищної ради 30 позачергової сесії 7 скликання щодо прийняття рішення № 2 від 10 серпня 2017 року «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

В решті рішення Арбузинського районного суду Миколаївської області від 02 березня 2018 року по справі № 467/998/17, - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст Постанови складено – 20 червня 2018 року.

суддя-доповідач: ОСОБА_1судді: ОСОБА_2 ОСОБА_3