Рішення № 74405430, 23.05.2018, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2018 року м. Житомир справа № 806/602/18

категорія 6.2.1

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Попової О. Г.,

секретар судового засідання Бойко Т.О.,

за участю:

представника позивача Цеміни Н.Ю.,

представника відповідача Снісара Б.Ю.,

представника третьої особи ОСОБА_3,

представника третьої особи ОСОБА_4,

представників третьої особи ОСОБА_5, ОСОБА_6,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом першого заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Житомирської обласної державної адміністрації, треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, Житомирська міська рада, ОСОБА_7, Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" про визнання незаконним та скасування п.3 розпорядження №339 від 30.08.2017 в частині надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою,

встановив:

Перший заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до Житомирської обласної державної адміністрації із позовом, в якому просить визнати незаконним та скасувати п.3 розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації №339 від 30.08.2017 в частині надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: 1,5 га на території м. Житомира для рибогосподарських потреб, 0,5 га на території Оліївської сільської ради Житомирського району для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами - фізичній особі ОСОБА_7.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що прокуратурою Житомирської області при розгляді колективного звернення мешканців провулку Прудного, вулиць Покровська та інших у м. Житомирі щодо незаконного використання земельних ділянок на території парку "Крошенський" та з інших питань, яке надійшло до прокуратури області 27.12.2017, встановлено підстави для представництва інтересів держави в суді.

На думку позивача, п.3 розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації №339 від 30.08.2017 прийнято з порушенням норм чинного законодавства і підлягає скасуванню. Так, відповідно до поданої заяви ОСОБА_7 встановлено, що заявниця просила надати дозвіл на виготовлення проекту відведення земельної ділянки водного фонду орієнтованою площею 2 га для обслуговування належного їй майна - комплексу будівель та споруд №11, що на території Оліївської сільської ради за межами населеного пункту. Разом із тим, спірним розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації їй надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: 1,5 га на території м. Житомира для рибогосподарських потреб, 0,5 га на території Оліївської сільської ради Житомирського району для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами.

Наголошує, що при прийнятті вищевказаного розпорядження порушено порядок надання земель у користування, зокрема має місце невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, а також Генеральному плану м. Житомира, іншої містобудівної документації, затверджених у встановленому законом порядку.

Вказує, що розпорядження про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на спірну земельну ділянку надано поза конкурсом та є протиправним, оскільки перебування у власності комплексу будівель та споруд загальною площею 12.кв.м. не є безумовною підставою для надання без проведення земельних торгів земельної ділянки площею 2 га, а є лише обґрунтуванням для отримання земельної ділянки під самим комплексом та в площі, достатньої для її обслуговування.

В обґрунтування наявності підстав представництва інтересів держави в суді посилається на неможливість звернення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області до суду із позовом вказаної категорії.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 07.02.2018 відкрито провадження у справі, судовий розгляд справи призначено на 27.02.2018 о 12:00.

27 лютого 2018 року представником відповідача до відділу документального забезпечення суду було подано заперечення на позовну заяву від 27.02.2018 в порядку статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України. (а.с. 59-62)

Частиною другою статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що заявами по суті справи є: позовна заява; відзив на позовну заяву (відзив); відповідь на відзив; заперечення; пояснення третьої особи щодо позову або відзиву.

Відповідно до ч.1 ст. 164 КАС України у запереченні відповідач викладає свої пояснення, міркування та аргументи щодо наведених позивачем у відповіді на відзив пояснень, міркувань та аргументів і мотиви їх визнання або відхилення.

Суд звертає увагу, що заперечення як форма заяви по суті справи подається відповідачем виключно щодо пояснень, наведених позивачем у попередньо поданій відповіді на відзив.

Подання відповідачем заперечення за відсутності попереднього подання ним відзиву, а позивачем - відповіді на відзив, не відповідає чинним нормам процесуального законодавства.

Подання відповідачем заперечення за результатами розгляду позовної заяви не може вважатися поданням відзиву на позовну заяву зважаючи на подання суб'єктом владних повноважень невірної заяви по суті справи.

07 березня 2018 року до відділу документального забезпечення суду надійшла відповідь на відзив №05/1-118вих-18 від 02.03.2018. (а.с. 67-70)

13 березня 2018 року представником ОСОБА_7 до відділу документального забезпечення суду було подано заяву про залучення ОСОБА_7 до участі у справі в якості третьої особи, оскільки рішення у справі може вплинути на права чи законні інтереси ОСОБА_7 (а.с. 74)

14 березня 2018 року представником Приватного підприємства "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" (далі - ПП "ВЖРЕП №4") до відділу документального забезпечення суду було подано заяву вих. №155 від 14.03.2018 про залучення ПП "ВЖРЕП №4" до участі у справі в якості третьої особи (а.с. 77-78)

В судове засідання, призначене на 14.03.2018 о 10:00 прибули представник позивача та представник відповідача. Протокольною ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 14.03.2018 задоволено клопотання ОСОБА_7 та ПП "ВЖРЕП №4". Залучено ОСОБА_7 та ПП "ВЖРЕП №4" до участі у справі в якості третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору.

27 березня 2017 року представником ОСОБА_7 до відділу документального забезпечення суду подано: клопотання про витребування доказів (а.с. 89), пояснення щодо позову прокурора в порядку ч.3 ст. 261 КАС України (а.с. 99-101), а також клопотання про повернення позовної заяви (а.с. 109-110).

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 27.03.2018 відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_7 про повернення позовної заяви.

Протокольною ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 08.05.2018 Житомирську міську раду та Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області залучено до участі у справі в якості третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору для з"ясування питання про повноваження прокуратури звертатись до суду з таким позовом.

21 травня 2018 року до відділу документального забезпечення суду надійшли пояснення третьої особи Житомирської міської ради по суті спору від 21.05.2018 (а.с.229-230) та пояснення третьої особи Головного управління держгеокадастру у Житомирській області. (а.с. 233-236)

23 травня 2018 року представником позивача до відділу документального забезпечення суду було подано додаткові пояснення щодо підстав звернення прокурора в інтересах держави (а.с. 242-245)

В судове засідання призначене 23.05.2018 о 14:00 прибули представник позивача, представник відповідача, представник третьої особи ОСОБА_7, представники третьої особи ПП "ВЖРЕП №4" та представник третьої особи Житомирської міської ради.

Прокурор в судовому засіданні позовні вимоги підтримала у повному обсязі з підстав, викладених у позовній заяві.

Представник відповідача в судовому засіданні щодо задоволення позовних вимог заперечував у повному обсязі. Зазначав, що ОСОБА_7 дотрималася процедури, визначеної Земельним кодексом України та надала усі необхідні документи, а тому у відповідача були відсутні законодавчо-визначені підстави для відмови у задоволенні клопотання про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

Представник третьої особи ОСОБА_7 в судовому засіданні щодо задоволення позовних вимог заперечував у повному обсязі з підстав, викладених у поясненнях щодо позову від 27.03.2018 (а.с. 99-101), поясненнях від 08.05.2018 (а.с. 168-176) відповідно до змісту яких, зокрема, зазначав, що у прокурора відсутні підстави для звернення із позовом до суду в інтересах держави.

Представники третьої особи Приватного підприємства "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" в судовому засіданні позовні вимоги підтримали.

Представник третьої особи Житомирської міської ради в судовому засіданні позовні вимоги підтримала з підстав, викладених у поясненнях від 21.05.2018 (а.с.229-230). Зокрема, представником Житомирської міської ради в судовому засіданні було зазначено, що п.3 оскаржуваного розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації №339 від 30.08.2017 в частині надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: 1,5 га на території м. Житомира для рибогосподарських потреб порушує права та законні інтереси Житомирської міської ради як розпорядника земель комунальної власності, до якої належить вказана земельна ділянка. Представником також було зазначено, що Житомирська міська рада в межах своєї компетенції та повноважень має право самостійно звертатись із подібними позовами до суду .

Представник Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області в судове засідання не прибув, надіслав на офіційну електронну поштову адресу суду клопотання про розгляд справи без участі представника Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (а.с. 238). Представником до відділу документального забезпечення суду попередньо були подані пояснення третьої особи від 21.05.2018, відповідно до змісту яких зазначає, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізовано право на отримання земельної ділянки у користування. Наголошував, що відсутність у будь-кого (крім власника земельних ділянок), в тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним розпорядженням не породжує для останнього і права на його захист, тобто на право звернення із адміністративним позовом. (а.с. 233-236).

Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Встановлено, що представником ОСОБА_7 до Житомирської обласної державної адміністрації було подано заяву ОСОБА_7 від 24.07.2017 (за вх. №5767/41/1-17 від 24.07.2017. (а.с. 28)) про надання дозволу на виготовлення проекту відведення земельної ділянки водного фонду орієнтовною площею 2 га для обслуговування належного ОСОБА_7 комплексу будівель та споруд №11 що за межами Оліївської міської ради. (а.с. 28) Додатками до клопотання зазначено: викопіювання із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки (а.с. 29-31), копія договору купівлі-продажу (а.с. 38 та зворот), копія технічного паспорту (а.с. 32-36), копія довіреності.

3 пунктом розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації "Про поновлення (укладання) договорів оренди водних об'єктів у комплексі із земельними ділянками, надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду" №339 від 30.08.2017 вирішено:

- надати підприємствам та фізичній особі дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду державної власності згідно з додатком 3(а.с. 25-26).

Відповідно до витягу з додатку №3 до розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації №339 від 30.08.2017 "Перелік підприємств та фізичних осіб, яким надається дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду державної власності", фізичній особі ОСОБА_7 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: для рибогосподарських потреб орієнтовною площею 1,5 га на території м. Житомира; для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами площею 0,5 га на території Оліївської сільської ради Житомирського району. (а.с. 27)

Вважаючи, що вищевказане розпорядження в частині пункту 3, прийнято головою Житомирської обласної державної адміністрації з порушенням норм чинного законодавства і підлягає скасуванню, наголошуючи, що при прийнятті спірного розпорядження порушено порядок надання земель у користування, зокрема має місце невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, а також Генеральному плану м. Житомира, іншої містобудівної документації, затверджених у встановленому законом порядку, прокурор в інтересах держави звернувся із вказаним позовом до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам та перевіряючи п.3 розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації №339 від 30.08.2017 на відповідність ч.2 ст.2 КАС України, суд зазначає наступне.

Статтею 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону.

Відповідно до статті 14 Основного Закону земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 3 Земельного кодексу України від 25.10.2001 №2768-III (далі - Земельний кодекс України) визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Статтею 12 Земельного кодексу України встановлено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, зокрема, належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Положеннями статті 17 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин, зокрема, належить: розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Частиною першою статті 83 Земельного кодексу України регламентовано, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.

Відповідно до ч.2 ст.83 Земельного кодексу України у комунальній власності перебувають: усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

Згідно з ч.4 ст. 83 Земельного кодексу України до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать: землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); землі під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту; землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом; землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом; земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування; земельні ділянки, штучно створені в межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, що перебувають у прибережній захисній смузі водних об'єктів, або на земельних ділянках дна водних об'єктів; землі під об'єктами інженерної інфраструктури міжгосподарських меліоративних систем, які перебувають у комунальній власності;

Положеннями статті 84 Земельного кодексу України визначено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, зокрема, належать землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Правові засади розмежування земель державної та комунальної власності і повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо регулювання земельних відносин з метою створення умов для реалізації ними конституційних прав власності на землю, забезпечення національного суверенітету, розвитку матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування визначалися Законом України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" від 05.02.2004 №1457-IV (втратив чинність згідно із Законом України від 06 вересня 2012 року №5245-VI).

Відповідно до положень розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" від 06.09.2012 №5245-VI, цей Закон набрав чинності з 1 січня 2013 року та визнано таким, що втратив чинність Закон України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 35, ст. 411; 2008 р., № 27-28, ст. 253; 2009 р., № 23, ст. 281; 2012 р., № 8, ст.61).

З дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються:

а) земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади; які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій;

б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах "а" і "б" пункту 4 цього розділу.

У державній власності залишаються:

а) розташовані в межах населених пунктів земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна державної власності; які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; які належать до земель оборони;

б) земельні ділянки, що використовуються Чорноморським флотом Російської Федерації на території України на підставі міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України;

в) землі зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

г) усі інші землі, розташовані за межами населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпункті "а" пункту 3 цього розділу.

Статтею п'ятою Водного кодексу України від 06.06.1995 №213/95-ВР встановлено, що до водних об'єктів загальнодержавного значення належать: внутрішні морські води, територіальне море, а також акваторії морських портів; підземні води, які є джерелом централізованого водопостачання; поверхневі води (озера, водосховища, річки, канали), що знаходяться і використовуються на території більш як однієї області, а також їх притоки всіх порядків; водні об'єкти в межах територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а також віднесені до категорії лікувальних.

До водних об'єктів місцевого значення належать: поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах однієї області і які не віднесені до водних об'єктів загальнодержавного значення; підземні води, які не можуть бути джерелом централізованого водопостачання.

Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Приписами статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Статтею 59 Закону №280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради.

Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій регламентовано Законом України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 №586-XIV ( в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №586-XIV)

Положеннями статті 41 Закону №586-XIV визначено, що голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Згідно ч.3 ст.43 Закону №586-XIV розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Частиною першою статті 116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до ч.1 ст.122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Згідно ч.5 ст. 122 Земельного кодексу України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

Частиною другою статті 123 Земельного кодексу України встановлено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Положеннями частини третьої статті 123 Земельного кодексу України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Здійснивши системний аналіз норм чинного законодавства та наявних у матеріалах справи доказів, суд дійшов висновку, що відповідно до положень пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" від 06.09.2012 №5245-VI земельна ділянка площею 1,5 га на території м. Житомира, відносно якої п.3 спірного розпорядження надано дозвіл на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у користування, належить до земель комунальної власності, а тому належним розпорядником відносно вказаної земельної ділянки є не відповідач, а Житомирська міська рада. Вказані обставини були підтвердженні представником Житомирської міської ради у судовому засіданні від 23.05.2018.

Водночас, щодо наявності порушеного права та його судового захисту, суд зазначає наступне.

Суд погоджується із доводами представника відповідача та зазначає, що розпорядження голови Житомирської районної державної адміністрації є ненормативним правовим актом індивідуального характеру, який вичерпав свою.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.

Прийняте відповідачем (як суб'єктом владних повноважень) розпорядження про надання дозволу на розробку проекту землеустрою ненормативним актом, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. Скасування такого акта не породжує наслідків для власників земельних ділянок, відтак обраний спосіб захисту порушених прав (оскарження рішення суб'єкта владних повноважень про розпорядження земельною ділянкою) не забезпечує їх реального захисту.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постановах Верховного Суду України від 06 жовтня 2015 року у справі № 21-1306а15 та від 11 жовтня 2016 року у справі № 816/4340/14 та узгоджується із правовими висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 18 квітня 2018 року у справі № 802/950/17-а, які, відповідно до статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 02.06.2016 № 1402-VIII є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права та враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Суд також погоджується із доводами представника третьої особи Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у письмових поясненнях від 21.05.2018, та зазначає, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізовано право на отримання земельної ділянки у користування. Відсутність у будь-кого (крім власника земельних ділянок), в тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним розпорядженням не породжує для останнього і права на його захист, тобто на право звернення із адміністративним позовом.

Виходячи з приписів статей 116, 118 Земельного кодексу України, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, що фактично вказує про відсутність обтяжень земельної ділянки у такому випадку.

Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою з приводу відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність або користування (оренду).

Аналогічна правова позиція висловлена колегією суддів судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 10 грудня 2013 року (справа № 21-358а13) та від 07 червня 2016 року (справа №21-1391а16).

Усі учасники земельних відносин мають рівне право розробити проекти землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, що отримає право власності або користування (оренду) на ділянку., а тому не має підстав зважати на пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що виключає наявність порушеного права позивача.

Висновки суду узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 27 березня 2018 року у справі №463/3375/15-а (адміністративне провадження №К/9901/15205/18).

Щодо права прокуратури на звернення до суду в інтересах держави із зазначеним позовом.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Статтею п'ятою КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.

З аналізу викладеного суд зазначає, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Суд зазначає, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене право.

Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Вказаний висновок відповідає такому принципу права як правосуддя, який за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

Положеннями статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Згідно ч. 1 ст. 55 Конституції України та п.2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України № 9-зп від 25.12.1997 (справа за зверненням жителів міста Жовті Води) будь-яка особа має право звернутись до суду, якщо її права порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Пунктом 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивача визначено, зокрема, як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Таким чином до адміністративного суду вправі звернутися з позовом особа, яка має суб'єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні її прав чи свобод. Однак обов'язковою умовою надання правового захисту судом є об'єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

Таким чином, передумовою для захисту права є його порушення. Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом. А тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Суд наголошує, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не породжує зазначених позивачем прав та обов'язків стосовно земельної ділянки, що виключає можливість порушення такого права та можливість його судового захисту. Крім того, суд звертає увагу, що оскаржуване розпорядження вичерпало свою дію внаслідок його виконання та його скасування не породжує правових наслідків для учасників спірних правовідносин.

Суд також погоджується із доводами представника третьої особи ОСОБА_7 про відсутність правових підстав для звернення прокурора із позовом до суду в інтересах держави та зазначає наступне.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35)

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Таким чином, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді визначено Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Враховуючи вищевикладене, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини). Вказані міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону "Про прокуратуру".

Таким чином "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

В обґрунтування наявності підстав представництва інтересів держави в суді посилається на неможливість звернення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області до суду із позовом вказаної категорії, а тому прокурор пред'являє цей позов в інтересах держави.

Суд звертає увагу, що представником Житомирської міської ради в судовому засіданні від 23.05.2018 було зазначено, що п.3 оскаржуваного розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації №339 від 30.08.2017 в частині надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: 1,5 га на території м. Житомира для рибогосподарських потреб порушує права та законні інтереси Житомирської міської ради як розпорядника земель комунальної власності, до якої належить вказана земельна ділянка.

Водночас, представником також було визнано, що Житомирська міська рада в межах своєї компетенції та повноважень має право самостійно звернутися із позовом до суду у разі порушення оскаржуваним розпорядженням її прав та законних інтересів.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Враховуючи наявність суб'єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, суд дійшов висновку, що прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Правова позиція суду узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17 (адміністративне провадження №К/9901/2564/17)

Частиною першою та другою статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Положеннями статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Враховуючи, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не породжує зазначених позивачем прав та обов'язків стосовно земельної ділянки та виключає можливість порушення такого права та можливість його судового захисту, відсутність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а також зважаючи на факт, що оскаржуване розпорядження вичерпало свою дію внаслідок його виконання та його скасування не породжує правових наслідків для учасників спірних правовідносин, суд дійшов висновку що позовні вимоги першого заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави не підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 77, 90, 139, 242-246 КАС України, суд,

вирішив:

У задоволенні адміністративного позову першого заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави (вул. Святослава Ріхтера, 11, Житомир, 10008. Код ЄДРПОУ 02909950) до Житомирської обласної державної адміністрації (майдан С. П. Корольова, 1, Житомир, 10014. Код ЄДРПОУ 00022489), треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області (вул. Довженка, 45, Житомир, 10002. Код ЄДРПОУ 39765513), Житомирська міська рада (майдан ім. С.П. Корольова, 4/2, Житомир, 10014. Код ЄДРПОУ 13576954), ОСОБА_7 (АДРЕСА_1, Острог, Острозький район, Рівненська область, 35800. РНОКПП НОМЕР_1), Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" (вул. С.Наливайко, 7-А, Житомир, 10031. Код ЄДРПОУ 36549046) про визнання незаконним та скасування п.3 розпорядження №339 від 30.08.2017 в частині надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою - відмовити у повному обсязі.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя О.Г. Попова

Повне судове рішення складене: 31 травня 2018 року.