Постанова № 73998330, 16.05.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@apladm.ki.court.gov.ua

Головуючий суддя у першій інстанції: Бояринцева М.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 травня 2018 року Справа № 826/5997/16

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Кобаля М.І.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника позивача Краснової Т.М.,

представника відповідача Барановської О.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2018 року у справі:

за позовом Державного територіально-галузевого об'єднання

«Південно-Західна залізниця»

до Управління праці та соціального захисту населення

Овруцької районної державної адміністрації

Житомирської області

про визнання бездіяльності протиправною та

стягнення коштів,

В С Т А Н О В И В :

Державне територіально-галузеве об'єднання «Південно-Західна залізниця» (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області (далі - відповідач) про:

- визнання протиправною бездіяльності відповідача в частині невиконання вимог п. 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою КМУ від 04.03.2002 р. № 256, а саме: не здійснення реєстрації за період з 01.01.2015 р. по 31.12.2015 р. додаткових зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по станціям Овруцького району за цей же період та не надіслання інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Овруцької РДА Житомирської області;

- стягнення з відповідача на користь позивача 737 773,47 грн. витрат, що ним були понесені на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2015 р. по 31.12.2015 р.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2018 року адміністративний позов було задоволено частково: стягнуто з відповідача на користь позивача 737 773,47 грн. витрат, понесених ним на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 01.01.2015 р. по 31.12.2015 р.

В іншій частині позовних вимог - відмовлено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням в частині задоволення позовних вимог, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні адміністративного позову в повному обсязі, посилаючись на те, що Управлінням було відшкодовано позивачу витрати на пільговий проїзд окремих категорій громадян у межах розміру затверджених субвенцій, про що його було повідомлено.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване ним судове рішення прийнято за неповно встановлених обставин справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін та наголошує, зокрема на тому, що органи влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до ст. 308 КАС України, повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню в частині задоволення позовних вимог з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, між ДТГО «Південно-Західна залізниця», як перевізником, та УПСЗН Овруцької РДА Житомирської області, як платником, укладено договір про розрахунки за перевезення пільгової категорії пасажирів залізничним транспортом за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам № 1 (П3-ДН-4-155188/НЮ від 12 лютого 2015 року (від 24 лютого 2015 року), який регламентує взаємовідносини сторін щодо здійснення розрахунків за надані послуги з перевезення пільгових категорій громадян за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам залізничним транспортом на приміських маршрутах (п. 1.1 договору).

На умовах зазначеного договору ДТГО «Південно-Західна залізниця»: - забезпечує перевезення окремих категорій громадян, відшкодування витрат за пільгове перевезення яких здійснюється у відповідності до ст. 102 Бюджетного кодексу України; - подає щомісяця, не пізніше 6-го числа, платнику розрахунок необхідної суми компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян в залізничному транспорті на приміських маршрутах згідно з додатком 1 до договору; - у разі неможливості подати розрахунок за додатком 1 до договору, надає його за додатком 2 до договору в розрізі кожної пільгової категорії громадян (ветерани війни, ветерани військової служби, ветерани праці тощо).

Крім того, договором передбачено, що платник: - забезпечує протягом 3-х днів перевірку поданого перевізником розрахунку суми компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян і складає акт звіряння розрахунку за надані послуги в межах бюджетних призначень на 2015 рік; - здійснює розрахунки з перевізником у п'ятиденний термін після отримання відповідного фінансування в межах обсягу затверджених асигнувань на ці цілі; - у разі скорочення (збільшення) обсягу затверджених асигнувань вживає заходи щодо приведення договірних зобов'язань з перевізником та обсягів бюджетних зобов'язань у відповідність до уточнених обсягів бюджетних асигнувань.

У період з 01.01.2015 р. по 31.12.2015 р. на підставі вказаного договору позивачем було надано послуги з перевезення пільгових категорій громадян по Коростенській дирекції залізничних перевезень на загальну суму 800 073,47 грн.

На підтвердження розміру зазначених витрат на перевезення пасажирів, що користуються пільгами, позивач надсилав відповідачу облікові форми про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовується з державного та місцевих бюджетів за січень-грудень 2015 року та розрахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян.

На 2015 рік відповідачу було виділено субвенції у розмірі 62 300,00 грн.

Відповідачем було відшкодовано позивачу витрати на перевезення пасажирів, що користуються пільгами в розмірі 62 300,00 грн.

Загальна сума заборгованості відповідача на користь позивача у вигляді відшкодування витрат за надані послуги пільгового перевезення пасажирів залізничним транспортом по Коростенській дирекції залізничних перевезень за період січень-грудень 2015 року на виконання договору № 1 (П3-ДН-4-155188/НЮ від 12 лютого 2015 року (від 24 лютого 2015 року) складає 737 773,47 грн.

Протягом 2015 року відповідачем начальнику фінансового управління Овруцької РДА направлялася інформація щодо кількості та суми фактично наданих послуг по інших пільгах, ув тому числі щодо одноразового проїзду.

Листом від 29.05.2015 р. № 3.4-20/870 позивача було повідомлено, що в розрахунках до закону про Державний бюджет України видатки на пільговий проїзд окремих категорій громадян враховуються щорічно, виходячи з фінансових можливостей держави у загальному обсязі субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв'язку, інших передбачених законодавством пільг та компенсацією за пільговий проїзд окремих категорій громадян і розподіляються між місцевими бюджетами за єдиною для усіх регіонів методикою. Питання проведення розрахунків за пільгове перевезення окремих категорій громадян має вирішуватися на місцевому рівні виходячи із норм чинного бюджетного законодавства у мірі та в межах надходження субвенції з державного бюджету.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо не здійснення реєстрації за період з 01.01.2015 р. по 31.12.2015 р. додаткових зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по станціям Овруцького району за цей же період та не надіслання інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Овруцької РДА Житомирської області, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом у цій справі.

Колегія суддів встановила, що ухвалюючи рішення в частині задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відсутність коштів (бюджетних субвенцій) не може бути правовою підставою та поважною причиною для нездійснення відповідачем відшкодування позивачу понесених витрат на на перевезення пасажирів, що користуються пільгами.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Бюджетним кодексом України (далі - БК України), Законом України «Про залізничний транспорт» від 04.07.1996 р. № 273/96-ВР у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 273/96-ВР), Порядок розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 р. № 1359 у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 1359), Порядком фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 р. № 256 у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 256).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 5 статті 102 БК України регламентовано, що за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг здійснюються, зокрема, компенсаційні виплати на пільговий проїзд окремих категорій громадян.

У ч. 5 ст. 9 Закону № 273/96-ВР передбачено, що для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Згідно з п.п. 2, 3, 4, 9-11 Порядку № 1359 до пільгових перевезень залізничним транспортом належать безоплатні перевезення або перевезення окремих категорій громадян із знижкою, встановленою законодавством.

Облік пільгових перевезень та визначення суми недоотриманих коштів від таких перевезень проводиться залізницями на підставі інформації автоматизованої системи керування пасажирськими перевезеннями та реєстраторів розрахункових операцій про оформлені та видані пасажирам безоплатні або пільгові проїзні документи (квитки).

Сума недоотриманих коштів обчислюється в автоматизованому режимі під час оформлення кожного безоплатного та пільгового проїзного документа (квитка) як різниця між повною вартістю проїзду, встановленою згідно з діючими тарифами для відповідного виду сполучення, маршруту прямування, категорії поїзда та вагона, і вартістю проїзду, що сплачує пасажир відповідно до наданих пільг.

На підставі місячної станційної звітності залізниці складають облікову форму про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного або місцевих бюджетів, згідно з додатком.

Для компенсації недоотриманих коштів облікова форма складається окремо для органу виконавчої влади, який є головним розпорядником бюджетних коштів, передбачених на цю мету державним бюджетом, та органу виконавчої влади, який є головним розпорядником коштів, виділених місцевим бюджетом.

Залізниці не пізніше ніж 15 числа місяця наступного звітного періоду подають відповідним головним розпорядникам коштів рахунок на суму, яка підлягає компенсації, та облікові форми.

Головні розпорядники коштів, передбачених на компенсаційні виплати, після надходження їх на власні рахунки у п'ятиденний строк перераховують зазначені кошти відповідній залізниці.

Відповідно до п.п. 2, 3, 5-8 Порядку № 256 фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.

Головним розпорядником коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.

Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) до 22 числа місяця, що настає за звітним, - щодо пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, пільг з послуг зв'язку, зокрема безпроводового доступу до телекомунікаційної мережі з придбанням відповідних стаціонарних абонентських терміналів, та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків та зубопротезування). Інформація про фактично нараховані за звітний період суми подається як в цілому, так і за розрахунками, не проведеними згідно з Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 року № 20.

Фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі до 25 числа місяця, що настає за звітним, - щодо пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, пільг з послуг зв'язку, зокрема безпроводового доступу до телекомунікаційної мережі з придбанням відповідних стаціонарних абонентських терміналів, та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків та зубопротезування). Інформація про фактично нараховані за звітний період суми подається як в цілому, так і за розрахунками, не проведеними згідно з Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 року № 20.

У разі виникнення додаткових зобов'язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові органи обласних держадміністрацій протягом двох операційних днів після отримання коштів субвенцій надають органам Державної казначейської служби платіжні доручення щодо перерахування цих коштів на рахунки районних бюджетів, бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення пропорційно фактичним зобов'язанням з пільг, субсидій, допомоги та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян відповідних бюджетів на дату проведення платежів з їх оплати. Щомісячні суми субвенцій перераховуються органами Державної казначейської служби на рахунки місцевих бюджетів з урахуванням їх обсягів, передбачених у бюджеті Автономної Республіки Крим, обласних бюджетах для відповідних місцевих бюджетів. Органи Державної казначейської служби протягом операційного дня з часу отримання відповідних платіжних доручень направляють кошти субвенцій на рахунки місцевих бюджетів, відкриті в територіальних управліннях Державної казначейської служби.

Отримані місцевими бюджетами суми субвенцій перераховуються протягом одного операційного дня на рахунки головних розпорядників коштів, відкриті в територіальних управліннях Державної казначейської служби, для здійснення відповідних видатків. Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів здійснюють у п'ятиденний строк розрахунки з постачальниками відповідних послуг і ведуть облік за видами пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот, придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу; допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам та тимчасової державної допомоги дітям; компенсації особам, які згідно із статтями 43 і 48 Гірничого закону України мають право на безоплатне отримання вугілля на побутові потреби, але проживають у будинках, що мають центральне опалення; компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян; пільг з послуг зв'язку, зокрема безпроводового доступу до телекомунікаційної мережі з придбанням відповідних стаціонарних абонентських терміналів, та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків та зубопротезування).

Частинами 1-4 ст. 48 БК України встановлено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України. Розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 13.09.2016 р. по справі № 2а-17586/12/2670.

Виходячи з цього, колегія суддів звертає увагу на те, що розмір затверджених субвенцій на державну програму соціального захисту УПСЗН Овруцької РДА, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, на 2015 рік складав 62300,00 грн. і саме у межах такої суми відповідачем й було здійснено відшкодування позивачу за надані послуги з пільгового перевезення окремих категорій громадян за період з 01.01.2015 р. по 31.12.2015 р.

З огляду на це, апеляційний суд вважає, що відповідач належним чином виконав свої зобов'язання у межах затверджених субвенцій, а тому в даному випадку відсутні достатні та необхідні правові підстави для стягнення з відповідача на користь позивача 737 773,47 грн. витрат, понесених ним на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2015 р. по 31.12.2015 р.

Посилання позивача на наявність програми відшкодування компенсаційних витрат не спростовує факту відсутності у відповідача у спірний період відповідних субвенцій.

Твердження позивача щодо внесення змін до БК України в частині формування місцевих бюджетів також є необґрунтованими, оскільки, як зазначено ним самим, такі зміни були внесені лише у грудні 2015 року і фактично почали діяти з 2016 року, а спірні правовідносини охоплюють період за 2015 рік.

Крім того, апеляційний суд зазначає, що суд першої інстанції, ухвалюючи рішення в частині щодо задоволення позовних вимог, не врахувавши зазначені обставини, також безпідставно послався на рішення ЄСПЛ щодо невиконання суб'єктом владних повноважень покладених на нього обов'язків за відсутності коштів, висновки по яким стосуються зовсім інших правовідносин та не підлягають застосуванню до даного спору.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення щодо стягнення з відповідача коштів було порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цій частині.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, перевіривши рішення суду в межах доводів та вимог апеляційної скарги, як того вимагає ст. 308 КАС України, судова колегія приходить до висновку, що апеляційна скарга Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області підлягає задоволенню, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2018 року в частині щодо задоволення позовних вимог - скасуванню, адміністративний позов в цій частині - залишенню без задоволення, а в іншій частині рішення суду підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2018 року в частині щодо задоволення позовних вимог про стягнення з Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області на користь позивача 737 773,47 грн. витрат, понесених ним на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 01.01.2015 р. по 31.12.2015 р. - скасувати, а адміністративний позов у цій частині позовних вимог - залишити без задоволення.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 16 травня 2018 року.

Головуючий суддя:

Судді: