Постанова № 73874296, 08.05.2018, Житомирський апеляційний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

__________

10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua

Справа № 806/3115/17

ПОСТАНОВА

іменем України

"08" травня 2018 р. м. Житомир

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Шидловського В.Б.

суддів: Мацького Є.М.

Шевчук С.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від "06" лютого 2018 р. у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, третя особа - Відділ у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмову, зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою , -

суддя в 1-й інстанції - Попова О.Г.,

час ухвалення рішення - 13:04:44 год

місце ухвалення рішення - м.Житомир,

дата складання повного тексту рішення - 16 лютого 2018 року

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із позовом, в якому просив:

- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0000 га за цільовим призначенням "особисте селянське господарство", розташованої на території Старосолотвинської сільської ради Бердичівського району Житомирської області;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0000 га за цільовим призначенням "особисте селянське господарство", розташованої на території Старосолотвинської сільської ради Бердичівського району Житомирської області.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що з метою отримання у власність земельної ділянки з цільовим призначенням "особисте селянське господарство" на території Старосолотвинської сільської ради Бердичівського району Житомирської області ОСОБА_2 звертався до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Вказував, що з метою отримання графічних матеріалів, згідно роз'яснень відповідача, позивач звертався до відділу у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, та 21.02.2017 в рамках розгляду звернення позивача, відділ у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області видав ОСОБА_2 повідомлення про оплату за послугу - надання викопіювання з картографічної документації, після оплати відділ у Бердичівському районі видав ОСОБА_2 викопіювання з кадастрової карти (плану) №НВ-1803449182017, яка була додана позивачем до клопотання відповідачу. 16.03.2017 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області направило на адресу позивача лист №31-6-0.334-3223/2-17 про відмову у вирішенні клопотання ОСОБА_2 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, мотивуючи її невідповідністю виданого викопіювання вимогам Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051 в частині недотримання масштабу, який забезпечує відображення усіх елементів картографічної основи Державного земельного кадастру та відображення на ній відомостей Державного земельного кадастру. При цьому, у відмові зазначено, що вид картографічної основи та перелік відомостей Державного земельного кадастру, які відображаються у викопіюванні, позивач повинен був визначити самостійно згідно вимог п.199 Порядку.

Позивач наголошує, що 05.07.2017 у відповідь на його чергове звернення, відповідачем було направлено на адресу ОСОБА_2 лист №К-8185/0-8293/6-17, у якому вказано, що з наданих картографічних матеріалів неможливо ідентифікувати земельну ділянку на місцевості, що виключає можливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що на думку позивача, є відмовою у задоволенні клопотання про надання дозволу. Категорично не погоджуючись із відмовою, позивач звернувся із вказаним позовом до суду.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 06.02.2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, ОСОБА_2 звернувся до суду із апеляційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.02.2018 року та постановити нове, яким позовні вимоги задовольнити.

Доводи апеляційної скарги мотивує тим, що суд першої інстанції дійшов невірного висновку про те, що лист Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 05.07.2017 №К-8185/0-8293/6-17 є відповіддю на заяву ОСОБА_2 відповідно до змісту якої позивач просив розібратися з викопіюванням з кадастрової карти (плану), виданим Відділ у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області. (а.с. 16)

Вказаний лист не є рішенням суб'єкта владних повноважень за результатами розгляду заяви про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а за своєю суттю є відповіддю на звернення ОСОБА_2 в порядку, встановленому Законом України "Про звернення громадян".

У апеляційній скарзі наголошує, що лист від 05.07.2017 року №К-8185/0-8293/6-17, наданий позивачу як результат розгляду його клопотання про надання дозволу на розробку проекту замелеустрою є відмовою, яку позивач може оскаржити. Цьому відповідає зміст оскаржуваного документу, його форма не передбачена будь-яким нормативним актом, в т.ч. відомчим і локальним, а тому це і повинно вважатись відмовою відповідача у задоволенні клопотання.

Колегія суддів, заслухавши доповідь головуючого судді по справі, перевіривши правильність висновків суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги встановила наступне.

Як вбачається із матеріалів справи, що ОСОБА_2 23.02.2017 звертався до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0000 га за цільовим призначенням "особисте селянське господарство", розташованої на території Старосолотвинської сільської ради Бердичівського району Житомирської області. (а.с. 9)

Згідно листа Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 16.03.2017 №31-6-0.334-3223/2-17 відповідач за результатами розгляду заяви ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Старосолотвинської сільської ради Бердичівського району Житомирської області повідомив позивачу, що згідно доданих до заяви графічних матеріалів неможливо визначити відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно правових актів та містобудівної документації, в тому числі неможливо точно визначити місце розташування затребуваної земельної ділянки в проектних межах через масштаб графічних матеріалів, відсутність інформації щодо прив'язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту. Додані до клопотання графічні матеріали не містять у собі вказаної інформації у достатньому обсязі, що робить неможливим визначити відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно правових актів та містобудівної і землевпорядної документації. Враховуючи вищевикладене, пропонуємо сформувати новий пакет документів та з заявою повторно звернутися до Головного управління. (а.с. 12 та зворот)

ОСОБА_2 14.04.2017 звертався до Відділу у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою стосовно надання пояснень, чому викопіювання з кадастрової карти (плану) №НВ-1803449182017 не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно правових актів та містобудівної і землевпорядної документації. (а.с. 13)

Листом від 28.04.2017 №-0.16-26/142-17 Відділ у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області повідомив позивачу, що викопіювання з кадастрової карти (плану) №НВ-1802449182017 видано державним кадастровим реєстратором за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру, згідно Закону України "Про Державний земельний кадастр" та постанови Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051 "Про затвердження порядку ведення Державного земельного кадастру". Відділ у Бердичівському районі не володіє інформацією щодо викопіювання, яке було додано позивачем до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. (а.с. 15)

Листом від 06.06.2017 №-0.16-46/142-17 Відділ у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області уточнив, що в листі від 28.04.2017 №-0.16-26/142-17 допущена технічна помилка в номері викопіювання з кадастрової карти (плану), а саме номер №НВ-1802449182017 вважати №НВ-1803449182017. (а.с. 14)

Встановлено, що позивач звертався із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, відповідно до змісту якої просив розібратися з викопіюванням з кадастрової карти (плану), виданим Відділ у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області. (а.с. 16)

Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області листом від 05.07.2017 №К-8185/0-8293/6-17 за результатами розгляду заяви ОСОБА_2 повідомило позивача, що з наданих ОСОБА_2 графічних матеріалів неможливо ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, що виключає можливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Відтак, зважаючи на вищевикладене, Головне управління було змушене відмовити ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. (а.с. 17 та зворот)

Вважаючи таку відмову протиправною, ОСОБА_2 звернувся до суду із позовом з метою захисту своїх прав.

Суд першої інстанції, вирішуючи спірні правовідносини, прийшов до висновку, що лист Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 05.07.2017 №К-8185/0-8293/6-17 не містить оскаржуваної позивачем відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Таким чином, оскаржуваний ОСОБА_2 лист не порушує права, свободи та законні інтереси ОСОБА_2, а позивачем обрано невірний спосіб захисту порушеного права. Отже, відповідач при наданні відповіді у формі листа від 05.07.2017 №К-8185/0-8293/6-17 діяв в межах, у порядку та на підставах, визначених чинним законодавством.

Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження ГУ Держгеокадастру у Житомирській області у спірних правовідносинах регулюються Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», постановою Кабінету Міністрів України «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», Положенням про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного Кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

В свою чергу, із положень статті 79-1 Земельного кодексу України слідує, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.

Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки необхідне для формування земельної ділянки.

Такий висновок також узгоджується з положеннями статті 50 Закону України «Про землеустрій», відповідно до якої проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.

Як вбачається із матеріалів справи, земельна ділянка на території Старосолотвинської сільської ради Бердичівського району Житомирської області не є сформованою та їй не присвоєно жодного кадастрового номеру.

Стаття 25 Закону України «Про землеустрій» визначає види документації із землеустрою, до яких, крім проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, належать, зокрема, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

Частиною другою статті 55 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

З аналізу наведених правових норма вбачається, що для розроблення технічної документації із землеустрою зацікавлена особа звертається до органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади щодо отримання дозволу.

За таких обставин, колегія суддів зазначає, що оскільки земельна ділянка орієнтовною площею 2,0000 га на території Старосолотвинської сільської ради Бердичівського району Житомирської області є несформованою, її подальше виділення здійснюється за проектом землеустрою, про що просить позивач.

Разом з тим, суд першої інстанції дійшов до передчасного висновку про те, що оскаржуваний лист не є рішенням органу Держгеокадастру про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а лише дає відповідь на звернення позивача, з огляду на таке.

Положенням про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, зокрема і форма прийнятих відповідних рішень.

Пунктом 8 Положення визначено, що головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

В свою чергу, відповідно до статті 118 Земельного кодексу України за результатами розгляду відповідного клопотання громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки або надати відмову у наданні такого дозволу.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся до відповідача з клопотаннями в порядку статті 118 Земельного кодексу України про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою ведення особистого селянського господарства, проте за результатами розгляду клопотання ГУ Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_2 був направлений лист «Щодо розгляду заяви», а не наказ про відмову в наданні дозволу. Крім того, в листі не було надано роз'яснень щодо того, в якому порядку позивачем може бути отримано у власність земельна ділянка.

З огляду на це, колегія суддів вважає позовна вимога про визнання протиправною відмови відповідача, викладену в листі № К-8185/0-9293/6-17 від 05 липня 2017 року, підлягає задоволенню.

Отже, відповідно до вимог статті 118 Земельного кодексу України ГУ Держгеокадастру у Житомирській області має прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняти мотивоване рішення про відмову із чітким визначенням однієї з підстав, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14, Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17 та постанові Верховного Суду від 24 квітня 2018 року в справі №802/1534/17-а..

Стосовно обрання ефективного способу захисту прав позивача колегія суддів зазначає наступне.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

На цій підставі адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 КАС України критеріям, не втручаються у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. У зв'язку з цим, апеляційний суд приходить до висновку, що найбільш ефективним із можливих способів захисту порушеного права є визнання відмови протиправною та зобов'язання розглянути клопотання ОСОБА_4 повторно.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

В справі «East/West Alliance Limited» проти України» (№ 19336/04) Суд вказує, що дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої за Конвенцією «небезпідставної скарги» та відповідне відшкодування, хоча договірним державам надається певна свобода дій щодо вибору способу, в який вони виконуватимуть свої конвенційні зобов'язання за цим положенням. Межі обов'язків за статтею 13 різняться залежно від характеру скарги заявника відповідно до Конвенції. Незважаючи на це, засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці (Kudla v. Polandа № 30210/96).

Відповідно до п. 3, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про скасування рішення суду першої інстанції та прийняття постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від "06" лютого 2018 р. скасувати та прийняти нове судове рішення.

Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0000 га за цільовим призначенням "особисте селянське господарство", розташованої на території Старосолотвинської сільської ради Бердичівського району Житомирської області;

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 23.02.2017 року та прийняти рішення у відповідності до вимог Земельного кодексу України.

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя В.Б. Шидловський

судді: Є.М. Мацький

С.М. Шевчук

Повне судове рішення складено "10" травня 2018 р.