Постанова № 73704792, 26.04.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 810/415/18 Прізвище судді (суддів) першої інстанції:

Брагіна О.Є.

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 квітня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Бужак Н.П., В.А. Твердохліб В.А.

за участю секретаря: Горяінової Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу Заступника керівника Києво - Святошинської місцевої прокуратури на ухвалу судді Київського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018 року (прийнята в порядку письмового провадження, м. Київ, дата складання повного тексту рішення - відсутня) у справі за розглядом заяви Заступника керівника Києво - Святошинської місцевої прокуратури до Ірпінського міського голови Карплюка Володимира Андрійовича, Ірпінської міської ради Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

У січні 2018 року, Заступник керівника Києво - Святошинської місцевої прокуратури звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Ірпінського міського голови Карплюка Володимира Андрійовича, Ірпінської міської ради Київської області щодо не оприлюднення ним на офіційному веб-сайті Ірпінської міськради рішення ради від 23.02.2017 р. «Про надання дозволу громадянам на розроблення проектів землеустрою відведення земельних ділянок у власність фізичних осіб для будівництва гаражів в м. Ірпені Київської області» та зобов'язання відповідачів оприлюднити це рішення у запропонований позивачем спосіб.

Ухвалою судді Київського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018року позовну заяву повернуто позивачеві.

Не погоджуючись з постановленою ухвалою, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить дану ухвалу скасувати, як таку, що прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а а ухвала судді - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду з наступних підстав.

Повертаючи позовну заяву позивачеві, суддя суду першої інстанції виходив з того, що питання порушені у позовній заяві не відносяться до сфери державних інтересів, а тому його вирішення не охоплюється правом прокурора, передбаченим ст.53 КАС України.

З таким висновком суду першої інстанції колегія суддів не погоджується виходячи з наступного.

Колегія суддів звертає увагу на те, що позивач у справі звернувся з позовом в якому зазначає, що внаслідок бездіяльності Ірпінського міського голови Карплюка В. А. щодо не оприлюднення на офіційному сайті прийнятого радою на 28-й сесії 7 скликання 23.02.2017 рішення, порушуються вимоги Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в України», Закону України «Про доступ до публічної інформації».

На обґрунтування підстав для звернення до суду з даним позовом прокурором зазначено, що відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч.3 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

У першій частині ст. 17 Конституції України проголошено, що забезпечення інформаційної безпеки є справою всього українського народу. Таким чином, Україна як держава гарантує всім своїм громадянам конституційне право на інформаційну безпеку.

За визначенням інформаційна безпека - це стан захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, при якому запобігається завдання їм шкоди через неповноту, несвоєчасність і недостовірність поширюваної інформації, порушення цілісності та доступності інформації, несанкціонований обіг інформації з обмеженим доступом, в тому числі через негативний інформаційно-психологічний вплив та умисне спричинення шкідливих наслідків застосування інформаційних технологій.

Тобто, доступність до будь-якої інформації є складовою інформаційної безпеки та декларується державою як її інтерес.

Правову основу інформаційної політики та безпеки становлять Конституція України, Закон України «Про основи національної безпеки України», Закон України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації» та інші закони України, міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Реалізація права на доступ до публічної інформації - це гарантована національним законодавством та міжнародними правовими актами можливість кожного отримувати безпосередньо від суб'єктів владних повноважень, а також організацій, підприємств, громадських об'єднань, що виконують специфічні функції та/або повністю чи частково фінансується з бюджету, офіційні документи про їх діяльність та можливість знайомитися з відомостями про себе.

Зокрема, Конституцією України, а саме ст. 34, гарантовано кожному право на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом лише в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Статтями 3, 4 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено гарантоване державою право на доступ до публічної інформації, її вільне отримання, поширення та будь-яке інше використання інформації, що була надана або оприлюднена та закріплено обов'язок розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію.

Ступінь розвиненості демократії в суспільстві визначається тим, наскільки держава спроможна гарантувати та захищати громадянські, політичні, соціальні, економічні, культурні та інші права своїх громадян.

Як визначено у резолюції 59 (1) Генеральної Асамблеї ООН свобода інформації і доступ до неї є не лише основоположним правом людини та громадянина, а й критерієм усіх інших свобод.

При вступі до Ради Європи 9 листопада 1995 року Україна зобов'язалась дотримуватись своїх загальних обов'язків згідно зі Статутом Ради Європи, а саме плюралістичної демократії, верховенства права та захисту прав людини і основних свобод усіх осіб під її юрисдикцією.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» прийнято на виконання Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи від 5 жовтня 2005 року № 1466 «Про виконання обов'язків та зобов'язань Україною» та з метою забезпечення реалізації положень статті 34 Конституції України стосовно свободи інформації, статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, а також для забезпечення ефективної реалізації права кожного на доступ до інформації.

Зокрема, п. 13.17. вищевказаної Резолюції ПАРЄ держава Україна взяла на себе зобов'язання щодо покращення правового регулювання доступу до інформації, суворо дотримуватись статті 34 Конституції України стосовно свободи інформації під час засекречування документів та розсекретити всі офіційні документи, які були закриті для загального доступу з порушенням законодавства.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, в тому числі органів місцевого самоврядування, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Цей закон передбачає два способи доступу до інформації - активний і пасивний. Активний - надання інформації за запитами, пасивний - обов'язкове її оприлюднення в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах, на інформаційних стендах чи будь-яким іншим способом не пізніше 5 робочих днів із дня затвердження документа (проекти документів - не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду). Вичерпний перелік інформації, яку повинен оприлюднювати її розпорядник, наведено в статті 15 закону.

Норма закону про обов'язкове оприлюднення на веб-сайтах - революційна, вперше закріплена в українському законодавстві. Завдяки виконанню покладеного законом обов'язку щодо оприлюднення прийнятих рішень суб'єктами владних повноважень цьому потреба в багатьох запитах взагалі відпадає.

Зокрема, законом встановлено, що публічна інформація є відкритою, а доступ до неї забезпечується шляхом систематичного та оперативного її оприлюднення суб'єктами владних повноважень в офіційних друкованих виданнях та на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет.

Зазначені вимоги Закону поширюються не лише на органи державної влади, інші державні органи, а і на органи місцевого самоврядування.

Таким чином, бездіяльність та невиконання Ірпінською міською радою встановленого нормами Закону України «Про доступ до публічної інформації» обов'язку щодо оприлюднення прийнятих рішень на офіційному веб-сайті ради, порушує не лише вимоги чинного законодавства, а і інтереси держави у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина на доступ до публічної інформації, які полягають у порушенні гарантованої національним законодавством та міжнародними правовими актами доступності кожного до публічної інформації, що є складовою інформаційної безпеки та декларується державою як її інтерес.

На підставі вище зазначеного, колегія суддів приходить до висновку, що питання порушене у позовній заяві прокурора не відноситься до сфери державних інтересів, а також щодо необґрунтованості підстав для представництва інтересів держави прокурором в суді не відповідають обставинам справи та судом невірно застосовано норми процесуального права, передбачені ст. ст. 53, 54 КАСУ, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 131-1 Конституції України.

Окрім вище зазначеного, вказує на те, що вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації» поширюються не лише на органи державної влади, інші державні органи, а і на органи місцевого самоврядування, які законом віднесено до кола суб'єктів владних повноважень, на яких поширюється обов'язок щодо оприлюднення публічної інформації, висновки суду про те, що звернення прокурора з даним позовом до суду суперечать державній концепції дерегуляції та децентралізації і є втручанням держави у діяльність органів місцевого самоврядування є необґрунтованими.

Також, колегія суддів звертає вагу на те, що висновки судді суду першої інстанції про те, що звернення прокурора з даним позовом суперечить політиці держави і є проявом атавістичного підходу, успадкованого прокурорами від загального нагляду, суперечить основним засадам адміністративного судочинства, встановлених ст. 2 КАСУ, зокрема щодо справедливого, неупередженого вирішення спорів у сфері публічно- правових відносин, рівності всіх учасників судового процесу, а також є порушенням гарантованого ст. 5 КАСУ право кожного на звернення до адміністративного суду на захист прав, свобод чи інтересів особи, в тому числі право звернення органів та осіб, уповноважених законом на звернення в інтересах інших осіб.

На підставі вище зазначеного колегія суддів приходить до висновку, що позивач у справі правомірно звернувся з даним адміністративним позовом до суду першої інстанції.

Апеляційний суд вважає необґрунтованим висновок судді Київського окружного адміністративного суду про те, що питання порушені у позовній заяві не відносяться до сфери державниї інтересів, а тому його вирішення не охоплюється правом прокурора, передбаченим ст.53 КАС України та вважає помилковим рішення суду першої інстанції щодо повернення позовної заяви.

Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Отже, суддя суду першої інстанції дійшов помилкового висновку про залишення позовної заяви без розгляду, чим порушив норми процесуального права.

За таких обставин керуючись ст.320 КАС України, апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала судді Київського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018 року - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст.ст. 2, 10, 11, 241, 242, 243, 250, 251, 308, 310, 312, 320, 321, 322, 328, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури - задоволити.

Ухвалу судді Київського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018 року - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, проте на неї може бути подана касаційна скарга до Верховного Суду в порядку та строки, передбачені ст. 329 КАС України.

(Повний текст виготовлено - 27 квітня 2018 року).

Головуючий суддя: Л.О. Костюк

Судді: Н.П. Бужак,

В.А. Твердохліб