Постанова № 73531592, 18.04.2018, Вінницький апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 824/791/17-а

Головуючий у 1-й інстанції: Лелюк Олександр Петрович

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

18 квітня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сторчака В. Ю.

суддів: Ватаманюка Р.В. Мельник-Томенко Ж. М. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Аніщенко А.О.,

представників позивача - ОСОБА_2, ОСОБА_3

представника відповідача - ОСОБА_4

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Чернівецької обласної ради Чернівецької області на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 року (ОСОБА_5, повне судове рішення складено 26.01.2018 року) у справі за адміністративним позовом Сокирянської міської ради до Чернівецької обласної ради Чернівецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Кабінет Міністрів України, Чернівецька обласна державна адміністрація, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Братанівська сільська рада, Вітрянська сільська рада, Волошківська сільська рада, Гвіздовецька сільська рада, Грубнянська сільська рада, Корманська сільська рада, Кулішівська сільська рада, Лопатівська сільська рада, Михалківська сільська рада, Олексіїівська сільська рада, Селищанська сільська рада, Сербичанська сільська рада, Шебутинецька сільська рада про визнання незаконним та частково скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

В жовтні 2017 року Сокирянська міська рада звернулась до Чернівецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Чернівецької обласної ради Чернівецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Кабінет Міністрів України, Чернівецька обласна державна адміністрація, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Братанівська сільська рада, Вітрянська сільська рада, Волошківська сільська рада, Гвіздовецька сільська рада, Грубнянська сільська рада, Корманська сільська рада, Кулішівська сільська рада, Лопатівська сільська рада, Михалківська сільська рада, Олексіїівська сільська рада, Селищанська сільська рада, Сербичанська сільська рада, Шебутинецька сільська рада про визнання незаконним та скасування рішення №187-16/17 Чернівецької обласної ради XVI сесії VII скликання від 28 вересня 2017 року в частині пункту 1 абзацу 5, схвалених змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області відповідно до додатку 1 наступних обєднаних територіальних громад: Сокирянська у зв"язку з ініціюванням добровільного приєднання до об"єднаної територіальної громади.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 року позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з судовим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції з підстав, викладених в апеляційній скарзі та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції не було в повній мірі з"ясовано дійсних обставин справи та невірно застосовано норми матеріального права.

Представником позивача подано письмові пояснення в спростування доводів апеляційної скарги, які долучені до матеріалів справи.

Представник відповідача в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав в повному обсязі.

Представники позивача в судовому засіданні заперечили проти задоволення вимог апеляційної скарги та просили суд апеляційної інстанції залишити оскаржуване рішення Чернівецького окружного адміністративного суду без змін.

Представники третіх осіб в судове засіданні не з"явились, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи, відповідно до приписів ч.2 ст. 313 КАС України.

У відповідності ч.1 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, представників позивача та відповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з таких підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 14 серпня 2015 року Чернівецькою обласною радою прийнято рішення №119-33/15 «Про утворення Сокирянської міської об'єднаної територіальної громади Сокирянського району Чернівецької області та призначення перших місцевих виборів», яким утворено Сокирянську міську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у м. Сокиряни Сокирянського району Чернівецької області. Внесено до Сокирянської міської об'єднаної територіальної громади місто Сокиряни Сокирянської міської ради та село Коболчин Коболчинської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області та призначено перші місцеві вибори депутатів Сокирянської міської ради об'єднаної територіальної громади та відповідно Сокирянського міського голови.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2015 року №1073 затверджено Перспективний план формування територій громад Чернівецької області.

21 серпня 2017 року Чернівецька обласна державна адміністрація звернулась до Чернівецької обласної ради із листом №01.13/18-1564, яким вказала, що у зв'язку із утворенням в 2017 році нових об'єднаних територіальних громад виникла необхідність внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, схваленого рішенням сесії Чернівецької обласної ради від 28 липня 2015 року №103-32/15 (із змінами). Повідомила про розроблення проекту рішення обласної ради «Про схвалення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області» та його направлення обласній раді для невідкладного розгляду на засіданні сесії.

13 вересня 2017 року Чернівецька обласна державна адміністрація подала Чернівецькій обласній раді доповнення №01.13/18-1720 до раніше поданого проекту рішення обласної ради у зв'язку із активізацією процесу добровільного об'єднання територіальних громад у Заставнівському та Герцаївському районах. Разом із супровідним листом надано проект рішення обласної ради, графічну та текстову частину змін до перспективного плану територіальних громад, пояснювальну записку та аркуш-погодження для схвалення на сесії змін до перспективного плану територій громад Чернівецької області.

28 вересня 2017 року на пленарному засіданні XVI сесії VII скликання Чернівецької обласної ради прийнято рішення №187-16/17, яким схвалено зміни до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області відповідно до додатку 1 в частині наступних об"єднаних територіальних громад, зокрема: Сокирянська у зв"язку з ініціюванням добровільного приєднання до об"єднаної територіальної громади (п.1 абз.5). Тобто, розширено межі юрисдикції Сокирянської міської ради об"єднаної територіальної громади, передбачивши в її складі додатково 17 населених пунктів, 13 сільських рад Сокирянського району Чернівецької області.

Не погодившись з прийнятим Чернівецькою обласною радою рішенням №187-16/17, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог позивача, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем не доведено правомірність рішення №187-16/17 від 28 вересня 2017 року, прийнятого на пленарному засіданні XVI сесії VII скликання Чернівецької обласної ради.

Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів враховує наступне.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад регулює Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон №157-VIII в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Статтею 11 Закону №157-VIII передбачено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється ОСОБА_6 міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною ОСОБА_6 Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням ОСОБА_6 міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Згідно пункту 5 ОСОБА_3 формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 (далі - ОСОБА_3 №214), рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї ОСОБА_3 із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць проект перспективного плану.

Відповідно до пункту 14 ОСОБА_3 №214 проект перспективного плану схвалюється Верховною ОСОБА_6 Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

У разі схвалення Верховною ОСОБА_6 Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою змін до перспективного плану, проект акта Кабінету Міністрів України про внесення таких змін до перспективного плану вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України ОСОБА_6 міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку.

Таким чином, перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією і схвалюється відповідною обласною радою за поданням відповідної обласної державної адміністрації, а потім затверджується Кабінетом Міністрів України. Тобто, до повноважень обласної ради належить лише схвалення уже розробленого обласною державною адміністрацією перспективного плану (змін до нього) формування територій громад області.

Встановлено, що Чернівецька обласна державна адміністрація направила до Чернівецької обласної ради супровідний лист разом з проектом рішення обласної ради, графічною та текстовою частиною змін до перспективного плану територіальних громад, пояснювальною запискою та аркушем погодження №01.13/18-1564 від 21 серпня 2017 року та супровідний лист №01.13/18-1720 від 13 вересня 2017 року з доповненням до раніше поданого проекту рішення від 21 серпня 2017 року.

Відповідно до пункту 15.4 Регламенту Чернівецької обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням 5-ї сесії Чернівецької обласної ради VIІ скликання від 28 квітня 2016 року №78-5/16 (далі - Регламент Чернівецької обласної ради) пропозиція щодо кожного питання, яке пропонується включити до проекту порядку денного сесії ОСОБА_6 або до затвердженого порядку денного сесії ОСОБА_6, подається у формі проекту рішення із супровідним листом, пояснювальною запискою та аркушем-погодженням. Проте, у вказаних проектах рішення, серед поданих Чернівецькою обласною державною адміністрацією змін до перспективного плану громад Чернівецької області не було Сокирянської міської територіальної громади.

Також встановлено, що пропозиція про внесення змін до перспективного плану в частині Сокирянської об'єднаної територіальної громади, яка передбачала в її складі ще 17 населених пунктів, 13 сільських рад Сокирянського району Чернівецької області, була внесена 28 вересня 2017 року на 16-тій позачерговій сесії Чернівецької обласної ради VIІ скликання одним із депутатів обласної ради при обговоренні питання порядку денного «Про схвалення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області».

В апеляційній скарзі апелянт вважає безпідставним висновки суду першої інстанції, щодо порушення відповідачем вимоги про оприлюднення проекту рішення та зазначає дана вимога є необгрунтованою оскільки рішення 6 сесії Чернівецької обласної ради VII скликання № 187- 16/17 від 28.09.2011 року приймалось з метою внесення змін до раніше схваленого перспективного плану прийнятого рішення 32 сесії обласної ради VI скликання від 28.07.2015 року 103-32/15 «Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області», пунктом 2 якого було визначено, - надати можливість територіальним громадам сіл, селищ, міст області відповідно до прийнятих рішень про об’єднання територіальних громад, в тому числі по зміні центрів об’єднаних громад, вносити пропозиції щодо змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області для розгляду на сесіях обласної ради; у зв’язку із чим не підлягав попередньому обговоренню, відповідно до ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Проте з вказаним твердженням апелянта не можна погодитись виходячи з наступного.

Відповідно до пункту 15.2 Регламенту Чернівецької обласної ради проекти рішень ОСОБА_6, які підлягають обговоренню, оприлюднюються на офіційному веб-сайті ОСОБА_6.

Статтями 5, 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року передбачено, що доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет. Розпорядники інформації зобов'язані, зокрема, оприлюднювати проекти рішень, що підлягають обговоренню. Інформація підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Згідно пункту 15.6 Регламенту Чернівецької обласної ради проекти рішень ОСОБА_6 голова ОСОБА_6, перший заступник або заступник голови обласної ради передають до юридичного відділу виконавчого апарату ОСОБА_6 для розгляду, встановлення його відповідності чинному законодавству та узгодженості з попередніми рішеннями з цього ж питання. Якщо проект рішення відповідає чинному законодавству, працівник юридичного відділу візує його, а у випадку невідповідності проекту рішення чинному законодавству - надає висновок. Після цього проект рішення разом з іншими матеріалами передається відповідній профільній та іншим постійним комісіям для подальшої роботи.

Відповідно до пункту 15.8 Регламенту Чернівецької обласної ради всі проекти рішень ОСОБА_6 попередньо розглядаються відповідними постійними комісіями, крім звіту голови обласної державної адміністрації щодо виконання програм соціально- економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ОСОБА_6 із зазначених питань і здійснення делегованих ОСОБА_6 повноважень, звіту голови обласної ради про свою діяльність, інформацій і звітів тимчасових контрольних комісій обласної ради та запитів депутатів обласної ради. Без завізованих проектів рішень на паперових носіях та висновків відповідних профільних постійних комісій рішення обласної ради не приймається.

Судом першої інстанції вірно встановлено, що Чернівецька обласна державна адміністрація не розробляла й, відповідно, не подавала до Чернівецької обласної ради зміни до перспективного плану формування територій Чернівецької області в частині приєднання до Сокирянської об'єднаної територіальної громади 13-ти сільських рад. Чернівецькою обласною радою не приймався попередньо проект рішення щодо внесення змін до перспективного плану формування територій Чернівецької області саме в частині приєднання до Сокирянської об'єднаної територіальної громади 13-ти сільських рад й, відповідно, такий зі змінами в названій частині не оприлюднювався на офіційному веб-сайті Чернівецької обласної ради, не передавався до юридичного відділу виконавчого апарату ОСОБА_6 для розгляду, встановлення його відповідності чинному законодавству та узгодженості з попередніми рішеннями з цього ж питання, не розглядався відповідними постійними комісіями.

Отже, рішення №187-16/17 Чернівецької обласної ради XVI сесії VII скликання від 28 вересня 2017 року в оскаржуваній позивачем частині прийнято з порушенням встановленого законом України «Про доступ до публічної інформації» Методикою №214, Регламентом Чернівецької обласної ради порядку прийняття такого виду рішень.

Колегія суддів не приймає до уваги твердження апелянта про те, що відповідно до пункту 4 ст. 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат має право вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх по суті та пункту 6, щодо права вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них, і, відповідно, право вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них. Колегія суддів звертає увагу, що таке право не може суперечити встановленому законом порядку прийняття рішень та їх оприлюднення. В даному випадку відповідачем порушена процедура визначена Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та законом України «Про доступ до публічної інформації».

Крім того, апелянт вказує, що прийняте відповідачем рішення про затвердження перспективного плану жодним чином не порушує права та охоронювані законом інтереси територіальної громади Сокирянської міської ради, оскільки носить рекомендаційний характер, не має статусу остаточного, не містить обов’язкових приписів та вказівок, не є актом індивідуальної правової дії чи нормативно-правовим актом та скасування рішення Чернівецької обласної ради в частині, що вимагає позивач, саме по собі не створює жодних правових наслідків для позивача в частині відновлення порушеного права, якщо б таке мало місце, а тому таке скасування не тільки не буде ефективним засобом захисту, а й призведе до зворотних дій у часі, які в силу існуючих норм законодавчих актів реалізувати буде неможливо.

Колегія суддів вважає вказане твердження безпідставним виходячи з наступного.

Відповідно до ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно - правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

У листі від 01.09.16 р. № 7/13-10903 Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з приводу добровільного об’єднання за перспективним планом зазначено, що об’єднання сільських, селищних, міських територіальних громад відповідно до перспективного плану (а у разі його відсутності — відповідно до ОСОБА_3) дає можливість новоутвореній громаді отримати новий правовий статус територіальної громади з повноваженням міст обласного значення та прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом. Тобто для таких бюджетів передбачаються міжбюджетні трансферти з Державного бюджету та здійснюється горизонтальне вирівнювання їх податкоспроможності. Важливим стимулом до об’єднання територіальних громад відповідно до перспективного плану є положення ст. 64 Бюджетного кодексу України, де визначено склад доходів бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створені згідно із Законом № 157 та перспективним планом формування територій громад, і який значно відрізняється від складу доходів інших місцевих рад.

Таким чином, у разі зміни перспективного плану об’єднання громад, створені громади не набудуть нового правового статусу та не матимуть прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, а відтак, скасування неправомірного рішення Чернівецької обласної ради спрямоване на захист прав позивача у спосіб визначений КАС України.

Також апелянт не погоджується на посилання суду першої інстанції про невідповідність затверджуваного перспективного плану пункту 6 ОСОБА_3, а саме порушення зони доступності таких потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності доріг з твердим покриттям чи особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори).

В судовому засіданні встановлено, що з 13-ти сільських рад, які пропонувались приєднати до Сокирянської об'єднаної територіальної громади, 8-м знаходяться за межами 20-ти кілометрової зони доступності від потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади, що складає 37% від загальної чисельності населення такої громади, що є прямим порушенням пункту 6 ОСОБА_3.

Відповідач жодним чином не спростував дані обставини в суді першої інстанції та апеляційній скарзі та зазначив, що для визначення зони доступності потенційний адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються не лише в залежності від відстані, але й з врахуванням доступності відповідних послуг. Проте, вказана позиція апелянта є такою, що не ґрунтується на правових нормах.

Пунктом 6 ОСОБА_3 законодавець чітко визначив правову позицію а саме «Зони доступності таких потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади».

Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції що позивачем доведено протиправність рішення Чернівецької обласної ради в оскаржуваній частині.

Таким чином, сукупність вказаних обставин свідчить про вірний висновок суду першої інстанції стосовно наявності підстав для задоволення позовних вимог позивача.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Чернівецької обласної ради Чернівецької області залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 20 квітня 2018 року.

Головуючий ОСОБА_1 Судді ОСОБА_6 ОСОБА_7