Постанова № 73193696, 03.04.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 810/74/18 Суддя (судді) першої інстанції: Брагіна О.Є.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 квітня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Аліменка В.О. та Кучми А.Ю.

за участю секретаря судового засідання Цюпка Б.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 09 січня 2018 року (дата складання повного тексту 09 січня 2018 року) у справі за адміністративним позовом першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішень,-

ВСТАНОВИЛА:

03 січня 2018 року заступник прокурора Київської області в інтересах держави звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області, в якому просив визнати протиправними та скасувати рішення Чабанівської селищної ради від 14 листопада 2016 року №396 «Про затвердження ТОВ «КП «Білоцерківський ДБК» проекту детального плану територій земельних ділянок в межах вулиць Новосілківська та Садова в селі Новосілки Києво-Святошинського району Київської області» та від 03 липня 2017 року №693 «Про затвердження проекту змін до детального плану території багатоквартирної забудови в межах вулиць Новосілківська та Садова в селі Новосілки Києво-Святошинського району Київської області».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 09 січня 2018 року позовну заяву повернуто позивачеві без розгляду разом із доданими до неї документами.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження. На думку апелянта, вказана ухвала суду прийнята з порушенням норм процесуального права. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що оскаржувані рішення Чабанівської селищної ради стосуються правовідносин у сфері містобудування, а у центрального органу державної влади, що здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд відсутні повноваження щодо здійснення державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішень відповідними органами місцевого самоврядування, в даному випадку Чабанівською селищною радою про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у зв'язку з чим прокуратура Київської області звертається з даним позовом до суду на захист інтересів держави самостійно, у зв'язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив в задоволенні апеляційної скарги відмовити, оскільки прокуратурою були порушені межі наданої їй компетенції.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву без розгляду, дійшов висновку, що вирішення проблемних питань, які на думку прокурора утворюють державний інтерес у даному спорі віднесено законами до кола повноважень державних органів, які реалізують політику держави у відповідній соціальній сфері і мають право реагування, а викладені прокуратурою підстави позову щодо порушення інтересів держави шляхом порушення санітарних норм, норм містобудування та норм Повітряного кодексу України, тощо свідчить про перебирання на себе прокурором функцій загального нагляду, так як у всіх цих сферах у нього відсутні наглядові та регулятивні функції.

Згідно ст.1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Частинами 1, 3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

З аналізу наведених норм законодавства вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в якості позивача, лише у випадку відсутності відповідного органу, який здійснює захист цих інтересів та при зверненні до суду прокурор зобов'язаний обґрунтувати в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та зазначити у позовній заяві про відсутність відповідного органу, який здійснює захист інтересів держави або про відсутність у нього повноважень щодо звернення до суду.

З позовної заяви вбачається, що підставою для звернення заступника прокурора Київської області з позовом про визнання протиправними та скасування рішень Чабанівської селищної ради є невідповідність спірних рішень вимогам ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.114 Земельного кодексу України, п.п.5.4, 5.10, 5.16 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України від 19 червня 1996 року №173, п.10.1 ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», оскільки земельні ділянки, на які затверджено детальний план території, розміщено в межах 200 метрової санітарно-захисної зони від складу зберігання отрутохімікатів та мінеральних добрив. Крім того, проект детального плану території в межах вулиць Садова та Новосілки в с.Новосілки, яким на них передбачено забудову, на погодження до КП Міжнародний аеропорт «Кив» (Жуляни) та ДП обслуговування повітряного руху України (Украерорух) не надходив. Таким чином, недотримання порядку отримання погодження місця розташування об'єктів будівництва, визначення умов та обмежень забудови на приаеродромній території з експлуатантом аеродрому «Київ» (Жуляни) та Державіаслужбою України, як це передбачено вимогами ст.ст.69, 84 Повітряного кодексу України та Порядком погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфраструктури України від 20 листопада 2012 року №721, призвели до затвердження з порушенням вимог ст.ст.1, 11, 69, 84 Повітряного кодексу України. п.п.1.5, 2.1 Порядку погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, проекту детального плану територій земельних ділянок в межах вулиць Садова та Новосілки в с.Новосілки Києво-Святошинського району. У даному випадку, у зв'язку із порушенням вимог містобудівного, земельного та повітряного законодавства під час прийняття рішень Чабанівською селищною радою порушено інтереси держави, оскільки прийняття містобудівної документації без врахування державних та громадських інтересів прямо суперечить містобудівному законодавства, порушує правові та організаційні основи містобудівної діяльності в цілому,що мають бути спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій.

Отже, підставою для звернення з даним позовом визначено порушення відповідачем містобудівного, земельного, санітарного та повітряного законодавства.

У своєму позові заступник прокурора Київської області зазначає, що Законом України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури віднесено лише виконавчі органи селищних рад, а тому у центрального органу державної влади, що здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд відсутні повноваження щодо здійснення державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішень відповідними органами місцевого самоврядування, в даному випадку Чабанівською селищною радою про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

Колегія суддів погоджується з наведеним твердженням, щодо відсутності у центрального органу державної влади, що здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд повноважень щодо здійснення державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішень відповідними органами місцевого самоврядування, оскільки згідно ч.2 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Тобто до повноважень центрального органу державної влади, що здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд належить здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності лише за виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, в той час, як спірні рішення були прийняті органом місцевого самоврядування - Чабанівською селищною радою Києво-Святошинського району Київської області, яка не є об'єктом нагляду у розумінні Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Разом з тим, згідно п.9 ч.1 ст.31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, з надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Відповідно до п.«б» ч.1 ст.31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать також делеговані повноваження, зокрема, надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»; здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об'єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.

Згідно ч.ч.1, 2 ст.5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності проводить центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року №667 затверджено Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, згідно п.1 якого Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, за додержанням практичного використання генетично модифікованого організму у відкритих системах на підприємствах, в установах та організаціях агропромислового комплексу незалежно від їх підпорядкування і форми власності, здійснення радіаційного контролю за рівнем радіоактивного забруднення сільськогосподарської продукції і продуктів харчування.

Згідно пп.3 п.4 наведеного Положення Держпродспоживслужба відповідно до покладених на неї завдань у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та кормів, державного нагляду (контролю) за дотриманням санітарного законодавства, карантину та захисту рослин, пестицидів та агрохімікатів організовує, здійснює у межах повноважень, передбачених законодавством, державний нагляд (контроль) щодо: дотримання вимог санітарного законодавства; виконання фітосанітарних заходів, обігу пестицидів і агрохімікатів, використання біологічних контрольних організмів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року №520 затверджено Положення про Державну авіаційну службу України, згідно п.1 якого Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Відповідно до пп.30 п.4 вказаного Положення Державіаслужба відповідно до покладених на неї завдань погоджує місця розташування, висоту об'єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

З наведеного вбачається, що нормами чинного законодавства визначено перелік державних органів, на які покладено відповідні функції зі здійснення нагляду та контролю за дотриманням містобудівного, земельного, санітарного та повітряного законодавства.

Колегія суддів зазначає, що подаючи даний позов в інтересах держави заступник прокурора Київської області зазначав про відсутність повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами лише у Державної архітектурно-будівельної інспекції України, однак, не довів відсутність інших органів, уповноважених державою здійснювати функції з нагляду та контролю за дотриманням містобудівного, земельного, санітарного та повітряного законодавства, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з даним позовом. В той же час, судом першої інстанції при перевірці позовної заяви такі органи були встановлені, та апелянтом висновки суду першої інстанції в цій частині спростовані не були.

Крім того, в обґрунтування порушення інтересів держави позивач стверджує про порушення відповідачем вимог містобудівного, земельного та повітряного законодавства під час прийняття оскаржуваних рішень, однак не зазначає, який саме інтерес держави порушено рішеннями відповідача і не обґрунтовує в чому саме він полягає, оскільки поняття «порушення закону» та «порушення державного інтересу» не є тотожними.

Відповідно до п.7 ч.4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи

З огляду на викладені обставини, за результатами розгляду апеляційної скарги, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів доходить висновку, що при поданні до Київського окружного адміністративного суду даного позову в інтересах держави заступником прокурора Київської області не було виконано вимоги ст.53 КАС України, що свідчить про відсутність підстав для його звернення до суду в інтересах держави, у зв'язку з чим суд першої інстанції у відповідності до норм процесуального законодавства застосував положення ст.169 КАС України та повернув без розгляду позовну заяву першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправними та скасування рішень.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Керуючись ст.ст.243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави - залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 09 січня 2018 року про повернення позовної заяви - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 05 квітня 2018 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді В.О.Аліменко

А.Ю.Кучма