Постанова № 73041117, 29.03.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 810/2723/17 Суддя (судді) першої інстанції: Лапій С.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 березня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача: Беспалова О. О.

суддів: Губської О. А., Сорочка Є.О.

за участю секретаря: Присяжної Д. В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на постанову Київського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2017 року (місце ухвалення: місто Київ, час ухвалення не зазначений, дата складання повного тексту: 24 листопада 2017 року) у справі за позовом Північного офісу Держаудитслужби до Глевахівської селищної ради про стягнення коштів, -

В С Т А Н О В И В :

Північний офіс Держаудитслужби звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Глевахівської селищної ради про стягнення на користь бюджету селища Глеваха завдані збитки у сумі 1006971, 56 грн.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2017 року позов залишено без задоволення.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову суду першої інстанції та постановити нову про задоволення позовних вимог, з огляду на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує доводами позовної заяви та зазначає, що вимога позивача в силу законодавства є обов'язковою до виконання, в протилежному випадку збитки відшкодовуються шляхом звернення до суду з відповідним позовом органом державного контролю.

Апелянт посилається на постанови Верховного Суду України від 15.04.2013 р. (справа № 21-40а14), від 13.05.2013 р. (справа № 21-89а14), від 23.02.2016 р. (справа № 818/1857/14).

Відзив на апеляційну скаргу до Київського апеляційного адміністративного суду не надходив.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги, в судове засідання не з'явилися. Про причини своєї неявки суд не повідомили.

Враховуючи, що особиста участь сторін в судовому засіданні не обов'язкова, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд апеляційної скарги за відсутності представників сторін.

Згідно ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду - без змін з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та було вірно встановлено судом першої інстанції, Північним офісом Держаудитслужби відповідно до п. 1.3.6.1 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції в Київській області на III квартал 2016 року проведено ревізію окремих питань бюджету та фінансово- господарської діяльності Глевахівської селищної ради за період з 01.01.2013 р. по 01.10.2016 р.

За результатами ревізії складено акт від 21.12.2016 р. № 07-30/288, з якого вбачається наступне.

Залучення і використання пайових внесків юридичних та фізичних осіб у розвитку інфраструктури селища Глеваха проводиться відповідно до рішення сесії Глевахівської селищної ради від 15.03.2013 р. № 685-18-VI, яким затверджено Положення про порядок залучення коштів замовників на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту смт Глеваха, Глевахівської селищної ради.

За результатами звірки встановлено перелік зареєстрованих декларацій про готовність об'єкту до експлуатації за 2013-2016 роки, згідно яких встановлено, що за вказаний період забудовниками зареєстровано 22 декларації про готовність об'єкта до експлуатації на території Глевахівської селищної ради.

З посиланням на п. 9 статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідач встановив, що всупереч вимог вказаної норми кошти пайової участі не сплачені до місцевого бюджету до введення об'єктів в експлуатацію, оскільки замовники будівництва не звернулися до відповідача з пропозицією укласти договори пайвої участі, що призвело до бюджетних втрат на суму 772517, 10 грн.

В ході розгляду справи судом першої інстанції відповідач фактів викладених в акті перевірки та п. 1 вимоги від 06.01.2017 р. № 26-07-14-14/152 не заперечував та не спростовував, проте пояснив, що позивач сам вказав в акті, що порушення законодавства відбулося з вини замовників, а не відповідача. Крім того, відповідачем ведеться відповідна претензійна робота.

З огляду на це, обставина наявності встановлених позивачем порушень в силу положень ч. 1 ст. 78 КАС України визнається судом апеляційної інстанції та доказування не потребує.

Позивач, з посиланням на ст. 22 ЦК України та ст. ст. 224, 225 ГК України, вважає, що збитки, нанесені бюджету відповідача, мають бути стягнуті з цього ж бюджету.

Крім того, за результатами зустрічної звірки контрагентів відповідача позивачем встановлено недоліки первинної документації цих контрагентів у вигляді зайвого включення витрат.

Вказані порушення відображені в акті перевірки та пункті 2 вимоги.

Як і в попередньому випадку, факт наявності цих порушень відповідачем не заперечується та приймається колегією суддів в якості доведеної обставини.

В акті перевірки та пунктах 3, 5 вимоги позивач встановив, що відповідачем не було відображено дебіторську заборгованість у розмірі 78499, 03 грн. Та не проведено індексацію розміру орендної плати кожного місяця, що спричинило заниження дебіторської заборгованості та та спричинило недоотримання відповідачем до свого бюджету 15873, 12 грн.

З пояснень відповідача, який аналогічно не заперечує ввиявлених порушень, вбачається, що останній вчиняє дії по приведенню цих обставин у відповідність до вимог чинного законодавства.

В той же час, відповідачем заперечується пункт 5 вимоги, яким позивач вимагав повернути до бюджету суму у розмірі 55800, 00 грн., оскільки ця сума в якості оплати за організацію концертної програми до Дня селища була перерахована згідно рішення, що було прийняте пізніше проведення оплати.

Відповідач обгрунтовує свої заперечення блокуванням бюджетних рахунків. Позивач зазначає, що відповідачем порушено норми Бюджетного кодексу, у зв'язку із взяттям на себе бюджетних зобов'язань при відсутності бюджетних асигнувань.

В цій частині колегією суддів встановлено, що між відповідачем та ТОВ «Київ Дор-Строй» 23.03.2016 р. Було укладено відповідний договір надання послуг № 5 та в той же день підписано акт виконаних послуг № 1.

Платіжне доручення на перерахування коштів № 1 датоване 23.03.2016 р.

Однак, як встановлено позивачем, відповідач взяв на себе та виконав бюджетне зобов'язання на підставі рішення від 25.02.2016 р. № 102-06-VII «Про виділення коштів на проведення дня селища», в якому рада прийняла рішення оплатити вказані послуги, що мали місце у 2015 році у зв'язку з блокуванням видаткових рахунків за виконавчим листом № 810/1962/15.

Незважаючи на те, що дійсність цих подій відповідачем не заперечується, останній, в свою чергу, вважає свої дії такими, що не суперечать чинному законодавству.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

У відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджети місцевого самоврядування - бюджети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети об'єднаних територіальних громад.

В період спірних правовідносин їх регулювання здійснювалось Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 р. № 2939-XII (далі - Закон України № 2939), Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550 (далі - Порядок № 550) та Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення) у відповідних редакціях.

Одним із видів державного фінансового контролю, згідно із Законом № 2939, є інспектування, яке здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (стаття 4 Закону № 2939).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення), центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба).

Підпунктом 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України визначено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 16, 22, 23 пункту 6 Положення).

У своїй постанові від 15 квітня 2014 року у справі № 21-40а14 Верховний суд України, дійсно, зазначив, що при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції належним чином встановив підсудність даної справи, наявність у позивача повноважень звертатися з відповідним позовом, проте зауважив, що позивачем було обрано невірний спосіб захисту інтересів територіальної громади.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, зазначаючи наступне.

Чинним законодавством не визначено конкретно, який суб'єкт повинен виступати у якості відповідача у справах про стягнення збитків, завданих державі чи органу місцевого самоврядування.

У рішенні від 15 листопада 1996 року у справі «Кантоні проти Франції» ЄСПЛ зазначив, що функція здійснення правосуддя, закріплена за судами, полягає саме у подоланні сумнівів щодо тлумачення, що залишаються.

За позицією позивача, який лише частково визначив винних осіб актом перевірки (треті особи), заподіяні збитки незалежно від встановленої вини мають бути відшкодовані до місцевого бюджету з Глевахівської селищної ради як органу місцевого самоврядування, тобто з місцевого бюджету, так як відповідач діє виключно від імені територіальної громади та речових прав, відмінних від комунальної власності, не має (п. 2 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України, ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Однак, очевидним є той факт, що рух коштів між рахунками в межах одного бюджету до відновлення порушених прав територіальної громади не призведе.

В свою чергу, пунктом 50 Порядку № 550 визначено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Частиною 2 Порядку № 550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

В частині 3 вказаного Порядку міститься визначення винних осіб. Це особи, які відповідно до покладених на них обов'язків та законодавства були відповідальні за

фінансово-господарські операції, проведені з порушенням законодавства, та/або дії (бездіяльність) яких призвели до такого порушення.

Буквально розуміючи ці положення, колегія суддів вважає, що позивач уповноважений забезпечити звернення до суду з позовом про стягнення в дохід держави коштів «одержаних» з відповідного бюджету.

Колегія суддів звертає особливу увагу на те, що спеціальне законодавство, яке регулює спірні правовідносини, не визначає імперативного обов'язку відшкодування збитків особами, дії, рішення чи бездіяльність яких призвела до їх виникнення.

В даному випадку, слід застосовувати положення законодавства, що регулюють загальні правила відшкодування збитків.

Так статтею 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

Підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами.

У відповідності до ст. 175 ЦК України територіальні громади відповідають за своїми зобов'язаннями своїм майном, крім майна, на яке відповідно до закону не може бути звернено стягнення.

Згідно ст. 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

Збитками є:

1) втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки);

2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Збитки відшкодовуються у повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування у меншому або більшому розмірі.

Якщо особа, яка порушила право, одержала у зв'язку з цим доходи, то розмір упущеної вигоди, що має відшкодовуватися особі, право якої порушено, не може бути меншим від доходів, одержаних особою, яка порушила право.

На вимогу особи, якій завдано шкоди, та відповідно до обставин справи майнова шкода може бути відшкодована і в інший спосіб, зокрема, шкода, завдана майну, може відшкодовуватися в натурі (передання речі того ж роду та тієї ж якості, полагодження пошкодженої речі тощо).

У відповідності до ст. 224 ГК України учасник господарських відносин, який порушив господарське зобов'язання або установлені вимоги щодо здійснення господарської діяльності, повинен відшкодувати завдані цим збитки суб'єкту, права або законні інтереси якого порушено.

Під збитками розуміються витрати, зроблені управненою стороною, втрата або пошкодження її майна, а також не одержані нею доходи, які управнена сторона одержала б у разі належного виконання зобов'язання або додержання правил здійснення господарської діяльності другою стороною.

З вказаними нормами в межах даного спору перебуває у нерозривному зв'язку пункт 50 Порядку № 550, в розумінні якого стягненню підлягають «одержані» з порушенням законодавства кошти.

Таким чином, з обставин справи випливає, що особою, якій було завдано збитків, є територіальна громада селища Глеваха.

Ці збитки можуть бути відшкодовані на її вимогу через представницький орган - Глевахівську селищну раду.

За позицією ВС України, викладеною вище, такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Як вбачається з матеріалів справи, на виконання вищепроцитованих норм відповідачем ведеться претензійна робота з особами, що незаконно одержали кошти з місцевого бюджету або ухилилися від взяття на себе зобов'язань по їх сплаті.

Усунення певної частини встановлених порушень на час розгляду справи перебуває на стадії приведення відповідачем бугхалтерських документів у відповідність до чинного законодавства та, як наслідок, формування дебіторської заборгованості третіх осіб перед бюджетом, що також може бути погашена у добровільному порядку боржниками.

За таких обставин, заявлений позов, як правильно встановлено судом першої інстанції, є ненадежним способом віновлення порушенного права територіальної громади, і, крім того, передчасним.

Натомість, відповідач заперечує допущення порушень, до усунення яких його зобов'язує пункт 4 вимоги (виплата 55800, 00 грн. за надання послуг з організації дня селища) та, відповідно, претензійна робота відповідачем в цій частині не ведеться.

З даного приводу колегія суддів зауважує про можливість застосування до відповідача заходів впливу, види яких передбачені пунктом 9 частини 4 Положення № 43 (в тому числі в частині притягнення до відповідальності винних осіб).

Бездіяльність відповідача з цього питання може бути підставою для самостійного звернення позивача до суду з позовом про стягнення вказаної суми з ТОВ «Київ Дор-Строй»

Така позиція колегії суддів узгоджується з позицією Вищого господарського суду України, викладеною в постанові від 21.11.2017 р. у справі № 917/414/17.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції і апеляційним судом відхиляються за необґрунтованістю.

Доводи апеляційної скарги щодо невідповідності судового рішення суду першої інстанції постановам Верховного Суду України щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права колегія суддів відхиляє, оскільки аналіз зазначених судових рішень не дає підстав для висновку про невідповідність оскаржуваного судового рішення висновкам, викладеним у постановах Верховного Суду України, оскільки предметом спору у вказаних справах було скасування пунктів вимоги, де орган фінансового контролю перебував у статусі відповідача. Відтак, ці рішення ухвалені за різних фактичних обставин, встановлених судами, у спорах, що виникли у правовідносинах, які не є подібними.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на постанову Київського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2017 року у справі за позовом Північного офісу Держаудитслужби до Глевахівської селищної ради про стягнення коштів залишити без задоволення.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені ст. ст. 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач О. О. БеспаловСуддя О. А. ГубськаСуддя Є. О. Сорочко

(Повний текст постанови складено 29.03.2018 р.)