Постанова № 72963825, 21.03.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 березня 2018 р.м.ОдесаСправа № 814/1755/17

Категорія: 6.2 Головуючий в 1 інстанції: Біоносенко В. В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Бойка А.В. та Осіпова Ю.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

21 серпня 2017 року ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання протиправною бездіяльності Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області щодо повернення супровідним листом від 28.07.17 №В-8223/6-17-СГ матеріалів, що були додані до її клопотання від 09.06.17 про безоплатну приватизацію земельної ділянки; зобов'язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що розташована в межах території Софіївської сільської ради сільської ради Новобузького району Миколаївської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 2 га ріллі, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства (за рахунок ділянки державної власності сільськогосподарського призначення площею 67,1161 га кадастровий номер НОМЕР_1).

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2017 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 було відмовлено.

Не погоджуючись із постановленим у справі судовим рішенням ОСОБА_2 подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким повністю задовольнити її позовні вимоги.

Так, апелянт/позивач зазначає, що судом не не вірно застосовано до відносин ОСОБА_2 з відповідачем норми матеріального права, оскільки постанова КМУ від 07.06.2017 р. №413 не відповідає завданням земельного законодавства та протирічать нормам ЗК України.

Справа розглянута апеляційним судом в порядку письмового провадження відповідно до ст. 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість постанови суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вона підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 09.06.2017 року ОСОБА_2 подала до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки 2 га ріллі, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства (за рахунок ділянки державної власності сільськогосподарського призначення площею 67,1161 га кадастровий номер НОМЕР_1), що розташована на території Софіївської сільської ради Новобузького району Миколаївській області. До клопотання ОСОБА_2 долучено копія паспорта, довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, графічні матеріали.

28.07.2017 року Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з тих підстав що земельна ділянка, яку вона бажає отримати, не входить до переліку земельних ділянок, які можливо передати у власність в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року.

Відмовляючи у задоволенні позову ОСОБА_2 суд першої інстанції виходив з того, що рішення відповідача узгоджується з положеннями діючих нормативно-правових актів, що регулюють земельні правовідносини, та прийняте з урахуванням усіх обставин, без порушень прав та інтересів позивача.

Проте, з вказаним висновком суду першої інстанції погодитись не можна.

Так, правовідносини, що виникли між сторонами, регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №15.

Зокрема, ст. 14 Конституції України передбачає, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Частина 1 статті 116 ЗК України передбачає, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Згідно з ч. 2, 3 ст. 116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Пункт 6 та пункт 7 ст. 118 ЗК України передбачає, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, законодавцем встановлений виключний перелік підстав, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Виходячи з цього апеляційний суд дійшов висновку, що ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області надало позивачу відповідь, яка по суті не відповідає фактичним обставинам, а саме, апеляційним судом не встановлено невідповідності місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України. Тобто, відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, що не передбачені законодавством.

Така підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, як включення/не включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації на території Херсонської області, Земельним кодексом або іншим законом не передбачена.

У Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Стратегія), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року за №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», на яку посилався відповідач у запереченнях на позов, дійсно викладено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні:

формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області за такою формулою: Sбп = Sаук х 0,25, де Sбп - площа земельних ділянок, яку пропонується передати безоплатно у власність на території відповідної області; Sаук - площа земельних ділянок, право оренди та/або емфітевзису на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу;

щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок;

надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції;

враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.

При цьому апеляційний суд наголошує на тому, що Земельним кодексом України не передбачено надання земельної ділянки у власність в залежності від площі земельних ділянок, право оренди на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу, або інших кількісно-якісних показників правовідносин у сфері забезпечення права на землю громадян. Вказана Стратегія затверджена Кабінетом Міністрів України всупереч положенням Конституції України, Земельного кодексу України, які мають вищу юридичну силу в регулюванні даних спірних правовідносин, ніж норми постанови Кабінету Міністрів України, та положення яких не передбачають жодних формул щодо визначення коефіцієнтів кількості земельних ділянок, що можуть бути видані громадянам, адже відповідно до ч. 3 ст. 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Отже, відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, що не передбачені законодавством, тому така відмова є протиправною.

Крім того необхідно підкреслити, що факт надання дозволу на розробку проекту землеустрою ще не є вирішенням питання про передачу земельної ділянки у власність, оскільки цей дозвіл лише засвідчує намір щодо розпорядження земельною ділянкою. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не створює права на її отримання у власність поза встановленою законодавством процедурою. Позивачі та відповідач мають ще вжити певні заходи, які передбачено для остаточного оформлення права власності.

У зв'язку з цим, колегія суддів дійшла висновку, що рішення відповідача щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з причин, зазначених у листі від 28.07.2017 р. №В-8223/6-17-СГ не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та прийняте без врахування усіх фактичних обставин, з порушенням прав позивача.

За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_2

Слід наголосити на тому, що відповідно до ч. 1 та 2 ст. 2 КАС України установлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень збоку суб'єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на положення ст. ст. 6, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. ст. 8, 55 Конституції України, ст. 5 КАС України кожен має право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб та на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків.

Як зазначено в абз. 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 р. №3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

При цьому апеляційний суд наголошує на тому, що згідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Водночас, дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі відсутності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження.

Повноваження суду при вирішенні адміністративної справи визначені статтею 245 КАС України, відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини 2 якої у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Згідно ж з ч. 4 цієї ж статті КАС, у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Відтак, суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити такі дії лише у випадку, коли закон встановлює повноваження в імперативній формі, тобто коли його діяльність чітко визначена законом. У випадку, коли ж суб'єкт наділений дискреційними повноваженнями, то суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), з урахуванням встановлених судом обставин.

В даному випадку апеляційний суд керується принципом верховенства права, як інструментом протидії свавіллю держави, що виявляється в діях її органів як у цілому, так і окремих із них. Верховенство права - це розуміння того, що верховна влада, держава та її посадові особи, мають обмежуватися законом. Повноваження відповідача, які є предметом оскарження в даному спорі, не є дискреційними. Особливістю дискреційних повноважень, яка випливає із рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2, є право адміністративного органу на власний розсуд прийняти одне з кількох можливих рішень, в залежності від певних обставин. В даному випадку, відповідач вибирає можливість прийняття одного із двох можливих рішень: надання дозволу або відмова в його наданні. Право діяти на власний розсуд чітко пов'язано з можливістю прийняття одного рішення із декількох, а не із двох можливих.

Фактично, при розгляді звернення позивачки відповідач був зобов'язаний прийняти єдине рішення - надати дозвіл на розробку проекту землеустрою за відсутності підстав для відмови. Тому, зобов'язання суб'єкта владних повноважень до вчинення конкретних дій - це єдиний можливий спосіб відновлення порушеного права позивача, за захистом якого він звернувся до суду.

Згідно статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом №8475/97-ВР від 17.07.1997, кожен, чиї права і свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб і юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було і вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

У своєму рішенні від 16.09.2015 р. у справі №21-1465а15 Верховний суд України вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникла б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалось примусове виконання рішення. До аналогічних висновків дійшов Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 19.05.2016 по справі К/800/32729/15, який погодився із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, які зобов'язали орган землересурсів видати дозвіл на розроблення документації із землеустрою про відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства і зазначив, що правильним способом захисту порушеного права, незважаючи на виключну компетенцію відповідача, буде саме зобов'язання органу землересурсів видати необхідний дозвіл.

Відтак, в даному випадку правильним способом захисту порушених прав позивача є зобов'язання відповідача надати дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок.

Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Відповідач, який є суб'єктом владних повноважень, свою позицію не довів та не обґрунтував.

Відповідно до статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, в тому числі, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Суд першої інстанції допустив незастосування закону, який підлягав застосуванню, а саме норми ЗК України.

Відтак, апеляційна скарга ОСОБА_2 підлягає повному задоволенню.

Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити повністю, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2017 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_2 задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльності Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області щодо повернення супровідним листом від 28.07.17 №В-8223/6-17-СГ матеріалів, що були додані до клопотання ОСОБА_2 від 09.06.17 про безоплатну приватизацію земельної ділянки.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області повторно, протягом місяця, розглянути заяву ОСОБА_2 разом з доданими до неї матеріалами, та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що розташована в межах території Софіївської сільської ради сільської ради Новобузького району Миколаївської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 2 га ріллі, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства (за рахунок ділянки державної власності сільськогосподарського призначення площею 67,1161 га кадастровий номер НОМЕР_1).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення апеляційного суду, або з дня вручення учаснику справи судового рішення.

Суддя-доповідач В.О.Скрипченко

Суддя А.В.Бойко

Суддя Ю.В.Осіпов