Постанова № 72935470, 20.03.2018, Донецький апеляційний адміністративний суд

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2018 року справа №223/564/17

Приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ, вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сіваченка І.В.,

суддів Шишова О.О., Сухарька М.Г.,

секретарі судового засідання Чернявська К.Г.,

за участі прокурора Лушер Н.М.,

представника відповідача ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заступника прокурора Донецької області на постанову Вугледарського міського суду Донецької області від 18 грудня 2017 року (повний текст складено 18 грудня 2017 року в м. Вугледар) у справі № 223/564/17 (суддя в 1 інстанції – Дочинець С.І.) за позовом ОСОБА_2 Волноваської місцевої прокуратури в Донецькій області до ОСОБА_3 міської ради Донецької області про визнання пунктів рішення незаконним та його скасування, -

В С Т А Н О В И В:

Позивач ОСОБА_2 Волноваської місцевої прокуратури Донецької області звернувся до Вугледарського міського суду з адміністративним позовом до відповідача ОСОБА_3 міської ради Донецької області про визнання незаконними та скасування п. п. 1, 2 рішення ОСОБА_3 міської ради від 23.09.2016 №7/8-16 «Про передачу функцій з утримання об’єктів благоустрою міста та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному комунальному підприємству «Благоустрій» ОСОБА_3 міської ради» (далі – Рішення №7/8-16).

Позовні вимоги мотивує тим, що за результатами вивчення Рішення №7/8-16 позивачем встановлено, що даним рішенням до КП «Благоустрій» передано функції з утримання об’єктів благоустрою та визнано виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів для всіх категорій споживачів з 01.10.2016. Однак, зазначене рішення прийнято з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки передача функцій виконавця послуг з вивезення твердих побутових відходів була здійснена ОСОБА_3 міською радою без проведення конкурсу, що суперечить вимогам Законів України «Про місцеве самоврядування», «Про відходи», «Про житлово-комунальні послуги» та інших нормативно-правових актів. Прийняття спірних пунктів рішення призвело та призводить до недопущення конкуренції на цьому ринку внаслідок відсутності можливості інших учасників ринку виборювати право на надання зазначених послуг.

Позивач просив суд визнати незаконними та скасувати п. п. 1, 2 Рішення №7/8-16, яким комунальне підприємство «Благоустрій» ОСОБА_3 міської ради (далі – КП «Благоустрій» визнано виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів для всіх категорій споживачів з 01.10.2016, та стягнути з відповідача на користь прокуратури Донецької області сплачений судовий збір.

Постановою Вугледарського міського суду Донецької області від 18 грудня 2017 року у справі № 223/564/17 у задоволенні позову відмовлено повністю.

Постанова мотивована тим, що Закон України від 06.09.2005 № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі – Закон № 2807-IV) передбачає необхідність проведення конкурсу з визначення виконавця послуг з вивезення побутових відходів, але при цьому містить чітко визначене виключення з зазначеного правила, а саме, у разі створення органом місцевого самоврядування підприємства покликаного здійснювати надання послуг населенню з вивезення твердих побутових відходів.

Враховуючи, що ОСОБА_3 міською радою було створено підприємство, безпосередньо покликане здійснювати надання послуг населенню з вивезення твердих побутових відходів, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем в межах його повноважень, без проведення конкурсу, правомірно прийнято п. п. 1, 2 Рішення №7/8-16, якими передано функції з утримання об’єктів благоустрою та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів до КП «Благоустрій» та визнано останнього підприємством з утримання об’єктів благоустрою комунальної власності у місті Вугледарі та виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів для всіх категорій споживачів з 01.10.2016.

Не погодившись з таким рішенням, прокурор подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що постанова суду першої інстанції є необґрунтованою, винесеною з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим підлягає скасуванню та просив прийняти нове рішення, яким скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

На обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм матеріального права, а саме ст. 35-1 Закону України «Про відходи», Порядку проведення конкурсу на надання послуг в вивезення побутових відходів та процесуального права ст. 4, 241 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України).

Зокрема, суд першої інстанції проігнорував норми спеціального закону, якими встановлено обов’язковість проведення конкурсу на вивезення побутових відходів, та застосував загальний закон, за яким ОСОБА_4 може визначити конкурсні види деяких житлово-комунальних послуг.

Також, апелянт вказує, що суд першої інстанції застосував до спірних відносин Закон № 2807-IV. Однак прокурор не оспорював правомірність передачі функцій щодо утримання об’єктів благоустрою. Предметом спору є законність рішення у частині вивезення твердих побутових відходів. У зв’язку з цим, Закон № 2807-IV не застосовують до спірних правовідносин.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем висловлено згоду з висновками місцевого суду та прохання залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення – без змін.

Відповідач стверджував, що ОСОБА_3 міська рада, використовуючи своє право, надане їй п. 30 ст. 26 Закону № 280/97-ВР та ст. 78 Господарського кодексу України (далі – ГК України), прийняла рішення №7/5-13 від 29.06.2016 «Про створення комунального підприємства з надання послуг з благоустрою та вивезення твердих побутових відходів», а саме створила КП «Благоустрій» ОСОБА_3 міської ради та затвердила його Статут. Основна діяльність створеного підприємства спрямована на проведення робіт з благоустрою міста, та надання послуг з вивезення твердо-побутових відходів. Відтак, на підставі ч.1 ст.15, ч.1 ст.20 Закону № 2807-IV, враховуючи, що відповідачем було створено підприємство балансоутримувач об’єктів благоустрою комунальної власності, ОСОБА_3 міською радою рішенням №7/8-16 від 23.09.2016 функції з утримання об’єктів благоустрою та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів, передано заснованому нею для виконання цих функцій підприємству КП «Благоустрій». З огляду на зазначене, відповідачем у період 2016-2017 року конкурс з надання послуг з вивезення твердих побутових відходів на території міста Вугледара не проводився через відсутність законних підстав для його проведення.

В судовому засіданні прокурор підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити, проти чого заперечував представник відповідача.

Колегія суддів, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила наступне.

До прокурори Донецької області 06.08.2017 звернувся з заявою депутат ОСОБА_3 міської ради Донецької області ОСОБА_5, якою повідомив, що 23 вересня 2016 року рішенням ОСОБА_3 міської ради було передано функції з утримання об’єктів благоустрою міста та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному комунальному підприємству «Благоустрій» та незаконно, завчасно та попередньо визначено підприємство з надання послуг з вивезення твердих побутових відходів, без проведення необхідного конкурсу (а.с.7-8).

Зазначене звернення, за відсутності у прокурора законних повноважень на перевірку прийнятих рішень органами місцевого самоврядування, прокурор навів як таке, що обумовлює поважність причин пропуску строку звернення до суду з цим позовом, з чим (поважністю вказаних причин) погоджується апеляційний суд.

Також прокурором в позовній заяві наведено, в чому порушуються інтереси держави в даному випадку. Також, колегія суддів погоджується, що компетентним суб’єктом, який має здійснювати захист вказаних прав, є ОСОБА_3 міська рада Донецької області, що в цій справі має виступати в процесуальному статусі відповідача, тому апеляційний суд погоджується з визначенням прокурором свого процесуального статусу як позивача.

Рішенням ОСОБА_3 міської ради №7/5-13 від 29.06.2016 створено комунальне підприємство з надання послуг з благоустрою та вивезення твердих побутових відходів «Благоустрій» ОСОБА_3 міської ради» та затверджено статут даного підприємства (а.с.40-41).

Як вбачається зі Статуту КП «Благоустрій», власником і засновником підприємства є територіальна громада міста Вугледара Донецької області в особі ОСОБА_3 міської ради. Все майно підприємства перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Вугледара і закріплюється за підприємством на праві господарського відання. Основна діяльність підприємства спрямована на надання послуг по вивезенню твердо-побутових відходів підприємств, установ, організацій та населення міста Вугледара (а.с.42-54).

Спірним рішенням ОСОБА_3 міської ради №7/8-16 від 23.09.2016 передано функції з утримання об’єктів благоустрою та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному КП «Благоустрій». Визнано останнє підприємством з утримання об’єктів благоустрою комунальної власності у місті Вугледарі та виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів для всіх категорій споживачів з 01.10.2016 (а.с.9-22,57-58).

Відповідач листом №02-2593-37/1 від 13.07.2017 повідомив заступника керівника Волноваської місцевої прокуратури ОСОБА_4, що у період 2016-2017 року конкурс з надання послуг з вивезення твердих побутових відходів на території міста Вугледара Донецької області не проводився через відсутність законних підстав для його проведення (а.с.23).

Судом першої інстанції, при винесенні постанови зроблений такий висновок, що Закон № 2807-IV передбачає необхідність проведення конкурсу з визначення виконавця послуг з вивезення побутових відходів, але при цьому містить чітко визначене виключення з зазначеного правила, а саме, у разі створення органом місцевого самоврядування підприємства покликаного здійснювати надання послуг населенню з вивезення твердих побутових відходів. Враховуючи, що ОСОБА_3 міською радою було створено підприємство, безпосередньо покликане здійснювати надання послуг населенню з вивезення твердих побутових відходів, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем в межах його повноважень, без проведення конкурсу, правомірно, прийнято п. п. 1, 2 Рішення №7/8-16, якими передано функції з утримання об’єктів благоустрою та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів до КП «Благоустрій» та визнано останнє підприємством з утримання об’єктів благоустрою комунальної власності у місті Вугледарі та виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів для всіх категорій споживачів з 01.10.2016.

Однак, колегія суддів апеляційної інстанції не може погодитись з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірним в цій справі є визначення правового питання, чи необхідним було проведення такого конкурсу та як наслідок чи було законним передання функцій з надання послуг з вивезення твердих побутових відходів КП «Благоустрій».

Відповідно до Рішенням №7/8-16, КП «Благоустрій» передано 2 функції ради: щодо утримання об’єктів благоустрою та щодо вивезення твердих побутових відходів. КП «Благоустрій» визнано виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів у м. Вугледарі з 01.10.2016.

Прокурор оспорив зазначене рішення у частині передачі КП «Благоустрій» функцій з вивезення твердих побутових відходів та визнання його виконавцем цих послуг, оскільки не проведено відповідний конкурс.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку закріплені ст. 30 Закону № 280/97-ВР.

Правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов’язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров’я людини на території України визначаються Законом України від 5 березня 1998 року187/98-ВР «Про відходи» (далі – Закон N 187/98-ВР).

Так, Закон N 187/98-ВР визначає правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов'язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини на території України.

Відповідно до ч. ч. 1, 3 ст. 4 Закону N 187/98-ВР, цей Закон регулює відносини, пов'язані з утворенням, збиранням і заготівлею, сортуванням, перевезенням, зберіганням, обробленням (переробленням), утилізацією, видаленням, знешкодженням та захороненням відходів, що утворюються в Україні, перевозяться через її територію, вивозяться з неї, а також з перевезенням, обробленням та утилізацією відходів, що ввозяться в Україну як вторинна сировина. Особливості регулювання відносин щодо поводження з невловлюваними газоподібними речовинами, що викидаються безпосередньо у повітря, речовинами, що скидаються із стічними водами у водні об'єкти (крім тих, які акумулюються і підлягають вивезенню у спеціально відведені місця складування), радіоактивними відходами і речовинами, забрудненими ними, розкривними породами гірничодобувних підприємств, які за технологією зворотного відвалоутворення використовуються для закладення виробленого простору, металобрухтом, включаючи побічні продукти від виробництва та обробки чорних і кольорових металів та їх сплавів (шлаки, шлами та інше), а також вторинними матеріальними чи енергетичними ресурсами та іншими відходами визначаються відповідними законами.

Згідно ч. 3 ст. ст. 35-1 Закону N 187/98-ВР, збирання та вивезення побутових відходів у межах певної території здійснюються юридичною особою, яка уповноважена на це органом місцевого самоврядування на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, спеціально обладнаними для цього транспортними засобами.

На виконання статті 35-1 Закону N 187/98-ВР постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2011 року № 1173 "Питання надання послуг з вивезення побутових відходів" було затверджено "Порядок проведення конкурсу на надання послуг з вивезення побутових відходів" (далі - Порядок № 1173), який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з визначення виконавця послуг з вивезення побутових відходів на певній території населеного пункту.

Відповідно до п.4 Порядку №1173, підготовка та проведення конкурсу забезпечується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради або місцевою державною адміністрацією у разі делегування їй повноважень відповідними радами (далі - організатор конкурсу) у порядку, встановленому законом.

Також, згідно положень п.4 Постанови Кабінету Міністрів України від 10.12.2008 № 1070 "Про затвердження Правил надання послуг з вивезення побутових відходів" виконавець послуг визначається: для об'єктів державної та комунальної власності - за результатом конкурсу.

Таким чином, діючим законодавством передбачено, що збирання та перевезення побутових відходів здійснюється юридичною особою, яка уповноважена на це органом місцевого самоврядування на конкурсних засадах.

Виходячи з викладеного, вбачається, що ОСОБА_3 міська рада, не провівши конкурс на визначення виконавців послуг з вивезення побутових відходів у м. Вугледар, в порушення чинного законодавства відповідні функції передала без конкурентних засад.

Крім того, відповідно до ч. 2 ст. 4 Закону України від 11.01.2001 № 2210-III «Про захист економічної конкуренції» суб'єкти господарювання, органи влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов'язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію.

Таки чином, колегія суддів погоджується з твердженням позивача, що прийняття п. 1 та 2 оскаржуваного рішення без проведення конкурсу, як того передбачає Порядок №1173, не стимулює розвиток конкурентного середовища на ринку організації вивезення твердих побутових відходів у територіальних межах м. Вугледар, котре призводить до недопущення конкуренції на цьому ринку внаслідок відсутності можливості інших учасників ринку виборювати право на надання зазначених послуг, як це передбачено законодавством, та не сприяє підвищення рівня якості зазначених послуг.

Крім того, суд першої інстанції в своєму рішенні послався на ч. 2 ст. 27 Закону України від 24 червня 2004 року № 1875-IV «Про житлово-комунальні послуги» (далі – Закон № 1875-IV), за якою перелік житлово-комунальних послуг, право на здійснення яких виборюється на конкурсних засадах, визначає орган місцевого самоврядування. Однак, ОСОБА_3 міська рада не затвердила такий перелік, тому судом першої інстанції зроблений такий висновок, що вивезення побутових відходів, як одна з житлово-комунальних послуг, не має здійснювати на конкурсних засадах.

Однак, колегія суддів не може погодитись з таким твердженням, оскільки ч. 1 ст. 1 та ст. 13 Закону № 1875-IV встановлює загальний порядок надання усіх комунальних послуг, а саме:

1) комунальні послуги (централізоване постачання холодної води, централізоване постачання гарячої води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), газопостачання, централізоване опалення, а також вивезення побутових відходів тощо);

2) послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій (прибирання внутрішньобудинкових приміщень та прибудинкової території, санітарно-технічне обслуговування, обслуговування внутрішньобудинкових мереж, утримання ліфтів, освітлення місць загального користування, поточний ремонт, вивезення побутових відходів тощо);

3) послуги з управління будинком, спорудою або групою будинків (балансоутримання, укладання договорів на виконання послуг, контроль виконання умов договору тощо);

4) послуги з ремонту приміщень, будинків, споруд (заміна та підсилення елементів конструкцій та мереж, їх реконструкція, відновлення несучої спроможності несучих елементів конструкцій тощо).

Проте, разом з цим, спеціальний порядок надання послуг з вивезення побутових відходів встановлено Законом N 187/98-ВР та Порядком проведення конкурсу на надання послуг з вивезення побутових відходів.

При цьому, судом першої інстанції проігноровано норми спеціального закону, яким встановлено обов’язковість проведення конкурсу на вивезення побутових відходів, та застосував загальний закон, за яким рада може визначити конкурсні види деяких житлово-комунальних послуг.

Більш того, ч. 1 ст. 27 Закону № 1875-IV передбачає, що укладання договорів на надання житлово-комунальних послуг (крім послуг з централізованого опалення, послуг з централізованого постачання холодної води, послуг з централізованого постачання гарячої води, послуг з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) згідно з установленим переліком для об'єктів державної або комунальної власності здійснюється за результатами конкурсу.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів дійшла до висновку, що передача функцій виконавця послуг з вивезення твердих побутових відходів здійснені всупереч вимог Закону України «Про відходи» та Порядку проведення конкурсу на надання послуг з вивезення побутових відходів

Таким чином, рішення відповідача про передачу КП «Благоустрій» функцій з вивезення твердих побутових відходів та визнання його виконавцем цих послуг є протиправним і підлягає скасуванню у цій частині.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення допустив порушення норм матеріального і процесуального права, у зв’язку з чим постанова підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про часткове задоволення позову.

Частковість задоволення позову полягає в уточненні формулювання вимог, які можуть бути задоволені судом, а також в наступному.

Пунктом 2 частини другої статті 245 КАС України передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акту чи окремих його положень.

Оскаржуване в цій справі рішення носить характер індивідуального акту.

Прокурор в позові просив скасувати його з 01.10.2016, як визначено в самому тексті цього Рішення.

З огляду на те, що на підставі оскаржуваного Рішення виникли певні правовідносини, апеляційний суд вважає неприпустимим посилання в судовому рішенні на скасування цього акта індивідуальної дії з 01.10.2016, і цим судовим рішенням визначає, що рішення суб’єкта владних повноважень втрачає чинність з моменту набрання ним законної сили лише на майбутнє.

Відповідно до положень ч.1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового судового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з’ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального та процесуального права.

Враховуючи викладене вище, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне скасувати постанову суду першої інстанції з прийняттям нового рішення про часткове задоволення позовних вимог.

Клопотання прокурора про відшкодування йому судових витрат не може бути задоволено, оскільки відповідно до приписів частини другої статті 139 КАС України при задоволенні позову суб’єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб’єкта владних повноважень, пов’язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Такі судові витрати в справі відсутні, тому розподіл судових витрат, пов’язаних зі сплатою судового збору, не здійснюється.

Керуючись ст. ст. 250, 310, 315, 317, 321, 322, ч.1 ст. 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Донецької області – задовольнити частково.

Постанову Вугледарського міського суду Донецької області від 18 грудня 2017 року у справі № 223/564/17 – скасувати.

Позов ОСОБА_2 Волноваської місцевої прокуратури в Донецькій області до ОСОБА_3 міської ради Донецької області про визнання пунктів рішення незаконним та його скасування – задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати п. 1 Рішення ОСОБА_3 міської ради №7/8-16 від 23.09.2016 «Про передачу функцій з утримання об’єктів благоустрою міста та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному комунальному підприємству «Благоустрій» ОСОБА_3 міської ради» в частині передання функцій з надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному комунальному підприємству «Благоустрій» ОСОБА_3 міської ради.

Визнати протиправним та скасувати п. 2 Рішення ОСОБА_3 міської ради №7/8-16 від 23.09.2016 «Про передачу функцій з утримання об’єктів благоустрою міста та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному комунальному підприємству «Благоустрій» ОСОБА_3 міської ради» в частині визнання комунального підприємства «Благоустрій» ОСОБА_3 міської ради виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів для всіх категорій споживачів.

В іншій частині позову – відмовити.

Повне судове рішення - 23 березня 2018 року.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І.В. Сіваченко

Судді О.О. Шишов

ОСОБА_6