Постанова № 72603593, 05.03.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 826/27751/15 Суддя (судді) першої інстанції: Келеберда В.І.

Суддя-доповідач - Мельничук В.П.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 березня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Лічевецького І.О., Ісаєнко Ю.А.,

при секретарі: Волощук Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційні скарги Прокуратури Дніпропетровської області, Генеральної прокуратури України, ОСОБА_3 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Дніпропетровської конкурсної комісії з проведення чотирирівневого відкритого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників, Прокуратури Дніпропетровської області, Генеральної прокуратури України, треті особи ОСОБА_3, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_4 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Дніпропетровської конкурсної комісії з проведення чотирирівневого відкритого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників, Прокуратури Дніпропетровської області, Генеральної прокуратури України, треті особи ОСОБА_3, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії. Свої вимоги обгрунтовує тим, що вважає спірне рішення відповідача протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 жовтня 2017 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення від 17 листопада 2015 року Дніпропетровської конкурсної комісії з проведення чотирирівневого відкритого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників щодо затвердження за результатами проведення співбесід рейтингового списку кандидатів та зайняття посад в Дніпропетровській місцевій прокуратурі № 3 Дніпропетровської області (пункт 1.1), щодо затвердження списку кандидатів для подання Генеральному прокурору України рекомендацій про призначення керівником Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області (пункт 1.2), щодо підготовки рекомендацій для призначення на кожну з наступних посад (пункт 1.3). В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням Прокуратура Дніпропетровської області подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції в частині задоволення позову як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити в цій частині нове рішення, якиму у задоволенні позову відмовити. Свої вимоги обгрунтовує тим, що, на її думку, судове рішення суду першої інстанції не відповідає обставинам справи.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням Генеральна прокуратура України подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції в частині задоволення позову як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Свої вимоги обгрунтовує тим, що, на її думку, судове рішення суду першої інстанції постановлено з невідповідністю висновків суду обставинам справи.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції в частині задоволення позову як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Свої вимоги обгрунтовує тим, що, на його думку, судове рішення суду першої інстанції є необгрунтованим.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції було встановлено, що позивач взяв участь у відкритому конкурсі на заміщення посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області, який проводився Дніпропетровською конкурсною комісією з проведення чотирирівневого відкритого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників.

За результатами тестування на знання законодавства та тестування загальних здібностей кандидат набрав 150,3 балів та посів третє місце за рейтинговим списком з 40 кандидатів. Позивача допущено до наступних рівнів конкурсу.

17 листопада 2015 року відбулось засідання Комісії з порядком денним: 1. обговорення результатів проведення співбесід із кандидатами на зайняття вакантних посад у Дніпропетровській місцевій прокуратурі № 3 Дніпропетровської області, складення та затвердження списку кандидатів для подання рекомендацій про їх призначення на відповідні посади; 2. обговорення результатів проведення співбесід із кандидатами на зайняття посад у Дніпропетровській місцевій прокуратурі № 4 Дніпропетровської області. Складення та затвердження списку кандидатів для подання рекомендацій про їх призначення на відповідні посади.

Згідно із протоколом засідання Комісії від 17 листопада 2015 вирішено затвердити за результатами проведених співбесід рейтинговий список кандидатів на зайняття посад у Дніпропетровській місцевій прокуратурі № 3 Дніпропетровської області ОСОБА_5; ОСОБА_3; ОСОБА_6; ОСОБА_4; ОСОБА_7; ОСОБА_14; ОСОБА_8; ОСОБА_15; ОСОБА_10; ОСОБА_11; ОСОБА_12; ОСОБА_16; ОСОБА_17; ОСОБА_18; ОСОБА_19; ОСОБА_20.

Кандидати рекомендуються для призначення на адміністративні посади виключно у затвердженому вище порядку згідно з рейтингом.

Затверджено список кандидатів для подання Генеральному прокурору України рекомендації про призначення керівником Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області: ОСОБА_5; ОСОБА_3; ОСОБА_6.

Секретарю Дніпропетровської конкурсної комісії ОСОБА_21 у найкоротший строк підготувати рекомендації на осіб, зазначених вище, після чого відповідні рекомендації за каскадним принципом готувати на кожну з наступних посад з огляду на наказ про призначення особи на попередню посаду, забезпечити їх підписання усіма членами комісії, присутніми на засіданні, та скерування відповідному керівнику, уповноваженому приймати рішення про призначення на посаду. У кожній з рекомендацій необхідно зазначати виходячи з місць кандидатів у рейтинговому списку, хто з них, на думку комісії, найбільше підходить для призначення на відповідну посаду, хто менше, а хто - найменше (з трьох), додаючи стисле обґрунтування (а.с. 16-19).

Не погоджуючись з вказаним вище рішенням, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Задовольняючи даний адміністративний позов частково суд першої інстанції виходив з того, що вимоги позивача є правомірними та обгрунтованими, а тому підлягають задоволенню частково.

Колегія суддів не погоджується в повній мірі з таким висновком суду першої інстанції та вважає його необгрунтованим з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14 жовтня 2014 року прийнято Закон України «Про прокуратуру», який згідно з пунктом 1 розділу XII «Прикінцеві положення» набирає чинності з 15 липня 2015 року, окрім: пункту 5 розділу XII (окрім підпунктів 3, 5, 8, 9, 12, 20, 42, 49, 63, 67), розділу XIIІ цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; статтей 21, 28-38, 42, 44-50, 62-63, 65-69 цього Закону, які набирають чинності 15 квітня 2016 року; статті 12 та Додатку до Закону щодо переліку та територіальної юрисдикції місцевих прокуратур, які набирають чинності з 15 грудня 2015 року.

Вказаним Законом встановлено, що з 15.12.2015 року припиняється функціонування прокуратур міст, районів, районів у містах і міжрайонних прокуратур та утворюються у системі органів прокуратури України місцеві прокуратури, перелік і територіальна юрисдикція яких визначається в додатку до цього Закону.

Відповідно до п.п. 2 п. 5-1 розділу XIII «Перехідні положення» Закону до набрання чинності положеннями, передбаченими абз. 3 п. 1 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону, призначення на адміністративні посади, передбачені п.п. 11, 12, 13 ч. 1 ст. 39 цього Закону (керівника, першого заступника та заступників керівника місцевої прокуратури), здійснювалося за результатами чотирирівневого відкритого конкурсу, порядок проведення якого затверджувався Генеральним прокурором України.

Наказом Генерального прокурора України № 98 від 20.07.2015 року затверджено Порядок проведення чотирирівневого відкритого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників.

Зазначеним Порядком визначено умови і порядок організації та проведення чотирирівневого відкритого конкурсу кандидатів на посади керівників місцевих грокуратур, їх перших заступників та заступників (п. 1.1).

Відкритий конкурс на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників складався з: тестування на знання законодавства (професійний тест), тестування загальних здібностей, тестування особистісних характеристик (психологічний тест), співбесіди.

За результатами чотирирівневого конкурсу здійснювався відбір кандидатів для призначення на вищезазначені посади (п. 1.5. Порядку).

Отже, конкурс на посади керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників проходив у чотири етапи, за результатами яких відповідна Комісія приймала рішення про надання певним кандидатам рекомендацій.

Пунктом 4.4. Порядку встановлено, що Комісія: забезпечує відкритість та об'єктивність оцінювання під час проведення конкурсу; формує рейтинговий список та визначає кандидатів для участі в наступному рівні конкурсу; проводить співбесіду з кандидатами; здійснює відбір кандидатів на кожну з посад, передбачених пунктами 11 - 13 ч. 1 ст. 39 Закону.

Розділом 5 Порядку встановлено порядок організації проведення конкурсу.

Так, згідно з п. 5.5. Порядку кожен кандидат після проходження професійного тесту ознайомлюється з кількістю набраних ним балів. Результат фіксується у відомості про результати тестування на знання законодавчої бази (професійний тест) та засвідчується підписами кандидата та члена робочої групи.

Пунктом 5.7. Порядку визначено, що на підставі відомостей за результатами тестування Комісія формує рейтинговий список за формою, наведеною у додатку 5, по кожній місцевій прокуратурі, який затверджується на її засіданні простою більшістю голосів присутніх, про що складається відповідний протокол. Протокол підписується головою та секретарем Комісії після розгляду всіх скарг кандидатів щодо недопущення до тестування або результатів тестування (за наявності).

Отже, за результатами проведення першого етапу тестування (професійного тесту), для визначення кандидатів, що мають право пройти до наступного етапу конкурсу, Комісією формується рейтинговий список.

До наступного етапу тестування (на загальні здібності) допускаються кандидати згідно з рейтингом із розрахунку не більше ніж десять осіб на одну посаду. Інші особи на наступний рівень тестування не допускаються (п. 5.8. Порядку). Тобто, до участі у другому етапі конкурсу (на загальні здібності) допускаються лише десять осіб на одну посаду відповідно до їх рейтингових балів.

Після проведення тестування на загальні здібності, за результатами складання професійного тесту та тесту на загальні здібності формується рейтинговий список (п. 5.10 Порядку).

У силу пункту 5.11 Порядку до тестування особистісних характеристик (психологічний тест) допускаються кандидати відповідно до рейтингового списку, зазначеного у п. 5.10 цього розділу, із розрахунку чотири особи на одну посаду. Інші особи на наступний рівень тестування не допускаються.

Відтак, за результатами проходження другого етапу, Комісією формується новий рейтинговий список з урахуванням набраних кандидатами балів за результатами тестування на загальні здібності та професійного тесту. При цьому право на проходження до наступного етапу тестування (психологічний тест) мають кандидати відповідно до рейтингового списку із розрахунку не більше 4 кандидатів на одну посаду.

Відповідно до п. 5.12. Порядку усі кандидати після проходження тестування особистісних характеристик (психологічний тест) допускаються до співбесіди, під час якої з кандидатами на посади керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників з'ясовувалися їх професійні, морально-ділові якості, управлінсько-організаторські здібності (п. 5.13 Порядку).

Тобто, за результатами проведення тестування особистісних характеристик Комісія вже не створює нових рейтингових списків, а допускала до участі в останньому етапі конкурсу - співбесіди всіх кандидатів із розрахунку 4 особи на одну посаду. При цьому такі кандидати мають однакові можливості на отримання відповідних рекомендацій.

Розділом IX Порядку встановлено особливості співбесіди з кандидатами на адміністративні посади у місцевих прокуратурах.

Так, згідно з п. 9.1 Порядку метою проведення співбесіди є оцінка професійних, морально-ділових і управлінсько-організаторських здібностей кандидата, необхідних для виконання службових обов'язків.

На співбесіду запрошуються чотири кандидати, які успішно пройшли попередні рівні тестування. За результатами співбесіди, яка проводилася Комісією, на кожну адміністративну посаду місцевої прокуратури відбираються по три кандидати (п. п. 9.2, 9.3 Порядку).

Пунктом 13.1. Розділу XIII Порядку встановлено, що відібрані Комісією три кандидати на кожну посаду керівника місцевої прокуратури подаються на розгляд Генеральному прокурору України, а на посади їх перших заступників та заступників - керівнику відповідної регіональної прокуратури.

Рекомендація про призначення кандидата на адміністративні посади в місцевих прокуратурах містить інформацію про результати всіх рівнів конкурсу та висновки щодо професійної його придатності. Рекомендація підписується всіма членами Комісії та передається до кадрового підрозділу Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури відповідно до компетенції.

Таким чином, колегією суддів встановлено, що результати конкурсу на зайняття адміністративних посад місцевої прокуратури визначаються за результатами проведення всіх чотирьох конкурсних етапів. При цьому «рейтинг» кандидатів за результатами проведення співбесіди (включення кандидата до списку трьох осіб, яким буде надана рекомендація) не залежить від позиції кандидата у рейтинговому списку до проведення етапу співбесіди.

Порядок не містить норми, яка б вказувала на те, що Комісія за результатами проведення співбесіди обирає цих трьох кандидатів тільки з найбільшим рейтингом або, що більші переваги на отримання рекомендації за результатами співбесіди мають кандидати, що мають більший рейтинговий бал за результатами попередніх етапів конкурсу.

Таким чином, колегія суддів вважає, що на останньому четвертому етапі конкурсу (співбесіді) 4 кандидати, які пройшли до цього етапу на основі рейтингових списків, мають однакові можливості на отримання рекомендацій на зайняття адміністративних посад місцевої прокуратури незалежно від рейтингового балу кожного окремого кандидата, оскільки такий рейтинг необхідний лише для відбору кандидатів для часті у проведенні співбесіди.

При цьому колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що положеннями Закону та Порядку, якими повинна була керуватись в своїй діяльності Комісія, її членів не наділено повноваженнями самостійно формувати рейтинговий список кандидатів на зайняття адміністративних посад в Дніпропетровській місцевій прокуратурі № 3 саме за результатами проведеної співбесіди з кандидатами з огляду на наступне.

Пунктами 6.1, 7.1, 8.1, 8.2 та 9.1 Порядку № 98 визначено, що основна мета проходження професійного тесту - визначення рівня знань чинного законодавства. Метою тестування загальних здібностей кандидата було виявлення здатності аналізувати, обробляти та інтерпретувати інформацію за короткий час, знаходити причинні зв'язки і робити правильні висновки. Метою тестування особистісних характеристик (психологічного тесту) було виявлення рис, типів характеру, стилю поведінки кандидата, визначення його емоційного стану. Результати тестування особистісних характеристик кандидата (психологічний тест) не впливали на його рейтинг та мали рекомендаційний характер і враховувалися при формуванні висновку про придатність для роботи на відповідній керівній посаді. Метою проведення співбесіди була оцінка професійних, морально-ділових і управлінсько-організаторських здібностей кандидата, необхідних для виконання службових обов'язків.

Отже, за підсумками усього конкурсу, у тому числі і співбесіди, формується відповідна оцінка кожного кандидата, за підсумками якої здійснюється відбір кандидатів для призначення на відповідні посади.

Таким чином, аналізуючи норми вищевказаного Порядку № 98, слід зазначити, що рейтинговий список кандидатів, сформований за результатами двох перших рівнів конкурсу, був підставою для проходження співбесіди, на яку запрошувалися кандидати, які успішно пройшли попередні рівні тесту. Цей рейтинговий список визначав коло осіб, які будуть допущені до співбесіди, місце, яке посіла особа за їх результатами та кількість балів, яку отримав кандидат за результатами перших двох рівнів.

З огляду на викладене, Комісія мала право на надання оцінки кандидатам за результатами четвертого етапу, а отже, і право їх відбору на кожну посаду у спосіб затвердження відповідного списку за результатами оцінювання, оскільки саме за результатами співбесіди надавалися рекомендації про призначення на певні посади.

Порядком не визначено способу оформлення рішення Комісії про відбір кандидатів, а отже, і не було заборонено складати список за результатами оцінювання кандидатів, здійсненого під час співбесіди.

Визначений у протоколі Комісії рейтинговий список кандидатів не був подібним рейтинговому списку, складеному за результатами перших двох етапів, оскільки співбесіда не була змаганням, а її результати формувалися за висновками оцінювання, проведеного кожним членом Комісії під час співбесіди.

Затвердження рейтингового списку за результатами співбесіди з метою реалізації каскадного принципу подання кандидатур не порушувало прав та законних інтересів позивача.

Саме Комісія за приписами Порядку надає оцінку професійних, морально-ділових і управлінсько-організаторських здібностей кандидата, необхідних для зиконання службових обов'язків. Такі повноваження належать до виключної компетенції Комісії.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про те, що Комісія вчинила дії по затвердженню списку за результатами співбесід, за наявними повноваженнями, тобто діяла у спосіб та в межах повноважень, визначених Законом та Порядком.

З огляду на викладене, Комісія за результатами співбесіди мала можливість на власний розсуд шляхом голосування прийняти рішення - надати остаточну рекомендацію про призначення кандидатів на адміністративні посади в місцевій прокуратурі. Відтак, повноваження Комісії зі складання протоколу від 17.11.2015 року у межах компетенції є дискреційними.

Отже, висновок суду першої інстанції про те, що відповідно до положень п. 9.2 Порядку на співбесіду запрошуються чотири кандидати, які успішно пройшли попередні рівні тестування, є безпідставним.

Судом першої інстанції не було враховано, що оскільки зазначеним Порядком (п. 3.6) кандидату було надано право подавати документи та претендувати на зайняття кількох адміністративних посад в одній місцевій прокуратурі (як керівника, так і його першого заступника та заступників) одночасно, на співбесіду запрошувалися 16 кандидатів відповідно до рейтингового списку, яких було допущено до тестування особистісних характеристик.

Колегією суддів було встановлено, що позивач претендував на зайняття одразу усіх чотирьох адміністративних посад у місцевій прокуратурі.

Правова позиція по даному питанню висловлена Вищим адміністративним судом України у справах № 820/11762/15 (постанова від 28.03.2017), № 805/5022/15-а (ухвала від 04.03.2016), № 815/6754/15 (ухвала від 29.06.2016), № 815/6672/15 (ухвала від 20.07.2016), № 820/11765/15 (ухвала від 10.06.2016).

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права в частині задоволення позовних вимог, що призвело до неправильного вирішення справи в цій частині.

Зі змісту ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обгрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини в адміністративній справі, судове рішення ухвалено з порушенням норм матеріального права, а тому наявні підстави для його скасування в частині задоволення позовних вимог.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 317 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує судове рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалює нове рішення якщо визнає, що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи.

Розглянувши доводи, викладені в апеляційних скаргах, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню, а постанова суду першої інстанції - частковому скасуванню.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги Прокуратури Дніпропетровської області, Генеральної прокуратури України ОСОБА_3 задовольнити, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 жовтня 2017 року в частині задоволення позовних вимог скасувати та ухвалити в цій частині нову постанову, якою у частині задоволення адміністративного позову ОСОБА_4 до Дніпропетровської конкурсної комісії з проведення чотирирівневого відкритого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників, Прокуратури Дніпропетровської області, Генеральної прокуратури України, треті особи ОСОБА_3, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії відмовити.

В решті постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 жовтня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: І.О. Лічевецький

Ю.А. Ісаєнко

Повний текст складено 06.03.2018 року.

Головуючий суддя Мельничук В.П.

Судді: Ісаєнко Ю.А.

Лічевецький І.О.