Постанова № 72602925, 28.02.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 712/11825/17 Суддя (судді) першої інстанції: Марцішевська О.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2018 року м. Київ Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Глущенко Я.Б.,

суддів Кузьмишиної О.М., Пилипенко О.Є.,

секретаря Андрієнко Н.А.,

за участю:

представника позивача: Арсоєва Р.Т.,

представника відповідача: Литвиненко І.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Лібер ЛТД» до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради, Заступника начальника управління Державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради Очеретнього Сергія Івановича про визнання протиправними та скасування припису про усунення порушення, постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності та визнання дій незаконними, за апеляційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської області на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 27 жовтня 2017 року, -

В С Т А Н О В И В:

ТОВ «Лібер ЛТД» звернулося у суд із позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради (далі - відповідач 1), заступника начальника цього Управління - Очеретнього С.І. (далі - відповідач 2), у якому просило: визнати протиправними та скасувати припис №33 від 30.08.2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, постанову №38/974 від 12.09.2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також визнати дії відповідача щодо винесення даної постанови незаконними.

В обгрунтування вимог позовної заяви позивач посилається на те, що перевірка проведена з порушенням процедури, визначеної постановою КМУ№244 від 06.04.1995 «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», без повідомлення позивача про її проведення, забезпечення останньому можливості надати обгрунтування дотримання законодавства. Застосування до позивача фінансових санкцій здійснене без з'ясування всіх обставин справи, що мають істотне значення, зокрема, що проект розроблено позивачем згідно з вихідними даними на проектування та з дотриманням державних стандартів, норм і правил, чинних на момент затвердження проектної документації, які, серед іншого, передбачають право замовника скористатись наявним у законодавстві механізмом обґрунтованих відхилень від будівельних норм.

Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 27 жовтня 2017 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано постанову № 38/974 від 12.09.2017р. про накладення на ТОВ «Лібер ЛТД» штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності; припис посадових осіб управління Державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради № 33 від 30.08.2017, виданий ТОВ «Лібер ЛТД», про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил. В задоволенні інших вимог відмовлено.

Рішення суду умотивовано тим, що позапланову перевірку стосовно позивача проведено з істотним порушенням процедури, зокрема без залучення позивача в якості суб'єкта, що підлягає перевірці. Також, місцевим судом ураховано, що на момент затвердження позивачем проектної документації 25.05.2017р. не були скасовані та зберігали чинність видані у травні 2017 року забудовнику містобудівні умови з посиланням на забудову до 5 поверхів. На момент їх скасування у серпні 2017 року вказані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки як вихідні дані для проектування вже спричинили відповідні правові наслідки, оскільки були враховані та використані під час проектування. При цьому, суд першої інстанції послався на те, що навіть зважаючи якщо б було прийнято відповідачем попередньо помилкове рішення щодо містобудівних умов і обмежень, хоча судом такого не з"ясовано, його скасування не є пропорційним втручанням в нове право, яке вже набуте особою та не може бути підставою для притягнення до відповідальності позивача, який покладався на легітимність добросовісних дій спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури по видачі замовнику містобудівних умов та обмежень.

Не погоджуючись із судовим рішенням, відповідач 1 подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати постанову суду та прийняти нову, якою відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що при вирішенні спору місцевим судом не враховано, що недотримання Управлінням порядку проведення перевірки не може свідчити про протиправність проведення такої в цілому та жодним чином не спростовує висновків акту перевірки, складеного за її результатми, не звільняє суб"єкта містобудування від передбаченої чинним законодавством відповідальності за допущені ним порушення. Також, апелянт зазначає про те, що судом першої інстанції вибірково, не повністю з"ясовано і не враховано, що використання земельної ділянки на будівництво 5-ти поверхових житлових будинків заввишки 16,6 м та 20,75 м не відповідає Генеральному плану та класифікації територіальних зон міста Черкаси, договору оренди землі від 07.02.2006 року із змінами від 09.12.2016 року, містобудівним вимогам та обмеженням, а також вимогам законодавства. Окрім того, відповідач зазначає, що місцевим судом не враховано і інші порушення проектної документації.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду - скасуванню, з таких підстав.

З матеріалів справи убачається, що згідно із договором оренди землі від 07 лютого 2006 року, з урахуванням змін відповідно до рішення міської ради від 09.12.2016 року, ПП ІБК «Будгарант» надано в оренду земельну ділянку на перехресті вул.Козацька та вул.Героїв Дніпра в м. Черкаси під розташування та подальшу експлуатацію малоповерхової житлової забудови та багатоповерхового гаража.

На підставі договору № 81 від 23.05.2017р. між ПП ІБК «Будгарант» (Замовник) та ТОВ «Лібер ЛТД» (Виконавець) позивач зобов'язався виконати роботи з розроблення проектної документації на будівництво житлової забудови з паркінгом на розі вул. Козацької та Героїв Дніпра в м. Черкаси та здійснення авторського нагляду за його будівництвом відповідно до узгодженого сторонами завдання на проектування та протоколу погодження договірної ціни на створення продукції 280 000 грн. (Додаток №1).

Наказом Департамента архітектури та містобудування Черкаської міської ради № 146 від 25.05.2017р. ПП ІБК «Будгарант» надані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по вул.Козацької та вул.Героїв Дніпра, у текстовій частині яких поверховість забудови вказана до 5 поверхів. 25.05.2017р. директором ПП ІБК «Будгарант» підписано наказ №11в, яким затверджена проектна документація, розроблена ТОВ «Лібер ЛТД». Будівельні роботи розпочаті відповідно до зареєстрованих в Управлінні Державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради 01.06.2017 та 06.06.2017 Декларацій про початок виконання будівельних робіт - будівництво житлової забудови з паркінгом на розі вул. Козацької та Г.Дніпра в м. Черкаси.

10 серпня 2017 року Черкаською міською радою було прийнято рішення № 2-2314 «Про розгляд електронної петиції від 12.07.2017 № Чс/150-сп проти забудови берегової смуги/набережної річки Дніпро в м. Черкаси».

Рішенням Черкаської міської ради від 10.08.2017 № 2-2315 «Про скасування наказів про надання містобудівних умов та обмежень 145, 146 від 25 травня 2017 року та 149, 150, 151 від 26 травня 2017 року» скасовано накази директора департаменту архітектури та містобудування Савіна А.О. від 25.05.2017 №№ 145, 146 та від 26.05.2017 №№ 149, 150, 151 «Про надання ПП «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки на розі вул. Козацької та вул. Героїв Дніпра».

Наказом №114 від 16.08.2017 Управління ДАБК Черкаської міської ради було призначено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил при здійсненні будівництва.

16.08.2017р. складено направлення № 116 про проведення планового (позапланового) заходу. Документом передбачено: вид перевірки - позапланова; мета перевірки - дотримання суб'єктом містобудування законодавства в сфері містобудівної діяльності; суб'єкт містобудування, який перевіряється - Приватне підприємство «Інвестиційно- будівельна компанія «Будгарант», який є Замовником проектної документації; місце, де проводилась перевірка - об'єкт будівництва «Будівництво житлової забудови з паркінгом на розі вулиць Козацької та Героїв Дніпра в м. Черкаси»; підстава для проведення перевірки - наказ №114 від 16.08.2017 Управління ДАБК Черкаської міської ради та звернення мешканців прилеглих будинків (які скаржились на місце розташування новобудови, яка ніби позбавляє їх зони відпочинку); строк перевірки -з 16.08.2017 по 30.08.2017 року.

За результатом перевірки складено акт № 116 від 30.08.2017р. про те, що ТОВ «Лібер ЛТД» було передано замовнику будівництва проектну документацію для виконання будівельних робіт на об'єкті, розроблену з порушенням п.2 ст. 24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», абз. 7 ст. 27 ЗУ «Про архітектурну діяльність», ДБН В.2.2-15:2005 «Житлові будинки. Основні положення», ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво, В.1.1-7:2016 Пожежна безпека об'єктів будівництва, п.1 ч.1 ст. 5 ЗУ «Про основи містобудування».

На підставі акту перевірки 30.08.2017 на адресу позивача внесений припис № 33 «Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил» терміном виконання до 14 вересня 2017 року.

Окрім того, відносно позивача 30.08.2017 головними спеціалістами управління ДАБК Черкаської міської ради складений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 42 про порушення ч.1 ст.2 Закону «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності», вказані у акті перевірки, та призначений розгляд справи на 12.09.2017р. о 10 год. у приміщенні Управління ДБАК Черкаської міської ради. Вказані акт та протокол 31.08.2017р. позивачу направлені поштою та отримані керівником 04.09.2017р. згідно з поштовим повідомленням 2100700627138.

Постановою № 38/974 від 12.09.2017р. заступника начальника управління ДАБК Черкаської міської ради ТОВ «Лібер ЛТД» визнано винним у правопорушенні, передбаченому ч.1 ст.2 Закону «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» з накладенням штрафу 151 560 грн.

Уважаючи вказані припис, постанову, а також дії відповідача щодо винесення постанови протиправними, позивач звернувся у суд із даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» архітектурно - будівельний контроль це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок), позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, у тому числі звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

Згідно із пунктом 9 Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

За приписами пунктів 16, 17 Порядку за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, встановлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Пунктом 3 ч. 4 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Ураховуючи вищенаведені вимоги, а також обставини справи, колегія суддів дійшла до висновку, що перевірка відповідачем проведена на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, висновок суду першої інстанції щодо порушення відповідачем вимог п. 9 Порядку, є помилковими, з огляду на те, що позивач по справі не є забудовником. До того ж, під час проведення перевірки представник забудовника ПП «Будгарант» було повідомлено про забезпечення присутності всіх суб'єктів будівництва об'єкту та представник позивача був повідомлений телефоном про проведення перевірки.

Щодо суті порушення колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з п.1 ч.1 ст. 5 ЗУ «Про основи містобудування» при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: розробка містобудівної документації, проектів конкретних об'єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.

Відповідно до ч. 1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

За приписами ст. 27 Закону України «Про архітектурну діяльність» замовники та підрядники під час створення об'єкта архітектури зобов'язані не включати до завдання на проектування вимоги, що суперечать вимогам законодавства України, затвердженій містобудівній документації, державним нормам, стандартам і правилам.

Згідно з п. 4.1 ДБН А 2.2-3:2014 проектна документація на будівництво має відповідати положенням законодавства, вимогам містобудівної документації, будівельних норм, стандартів та правил.

Згідно з ч.1 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Так, згідно завдання на проектування об'єктом будівництва визначений п'ятиповерховий будинок без влаштування горища над квартирами останнього поверху.

У зв'язку з цим, проектом не було передбачено будівництво технічного поверху, проте передбачено будівництво суміщеного покриття, що не відповідає п.2.18 ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення», згідно якого на дахах житлових будинків слід передбачати огорожу згідно з 6.13 ДБН В.1.1-7 і ГОСТ 25772. Застосування безгорищних дахів (суміщених покриттів) допускається у покриттях мансард, терас у житлових будинках терасного типу та квартирних будинків з квартирами у двох рівнях на верхніх поверхах. Технічні рішення суміщених покриттів слід передбачати згідно з ДБН В.2.6-14 «Покриття будинків і споруд». Як вбачається з проектної документації, в даному випадку перелічені вище умови, за яких можливо застосування без горищних дахів (суміщених покриттів), відсутні.

Окрім того, відповідно до п.п.9.1, 9.2 ДБН В.1.1-7.2016 «Пожежна безпека об'єктів будівництва» визначено необхідність обладнання будинків і приміщень системами: автоматичного пожежегасіння, пожежної сигналізації, протидимового захисту, оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей, централізованого пожежного спостерігання, а також вимоги до проектування та улаштування таких систем визначаються ДБН В.2.5-56 та іншими НД. Під улаштуванням у будинках системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей слід враховувати також вимоги НАПБ А.01.003.

Улаштування у будинках різного призначення диспетчеризації (центрального пункту управління) та авторизації систем протипожежного захисту слід здійснювати згідно з ДБН В.2.5-56 та іншими НД.

Як убачається із матеріалів справи, вимоги ДБН В.1.1-7.2016, позивачем не виконані, а саме: згідно проекту відсутні системи автоматичного пожежегасіння, пожежної сигналізації, протидимового захисту, оповіщення про пожежу, проекти таких систем, у зв'язку з чим унеможливлюється швидка локалізація та успішна ліквідація надзвичайної ситуації з мінімальними наслідками, збільшується час виявлення, гасіння пожежі та оповіщення людей.

Колегія суддів уважає, що порушення таких будівельних норм є значними та можуть бути загрозою для безпеки, життя та здоров'я мешканців житлового комплексу.

Окрім того, відповідно до Генерального плану та класифікації територіальних зон міста Черкаси земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво вказаного об'єкту, визначена як зона блокованої житлової забудови Ж-2 (Ж-2п). Зона призначена для розташування зблокованих житлових будинків з виходом з кожної квартири на земельну ділянку з поверховістю до 3 поверхів, що визначено п.8 Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вул. Козацькій та вул. Героїв Дніпра, а саме зона відноситься до території малоповерхової житлової забудови (84%), багаторівневі гаражі (16%).

Отже, використання земельної ділянки на будівництво 5-ти поверхових житлових будинків не відповідає Генеральному плану та класифікації територіальних зон міста Черкаси.

Таким чином, колегія суддів дійшла до висновку, що проектна документація позивачем розроблена з порушеннями вимог діючого містобудівного законодавства, зокрема, будівельних норм, що свідчить по те, що будівництво згідно цієї проектної документації здійснюється з порушенням вимог чинного законодавства, відтак оскаржувані припис про усунення порушень вимог у сфері містобудівної діяльності та постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності є законними та обгрунтованими.

При цьому, колегія суддів не приймає до уваги покликання позивача на те, що деякі розділи проектної документації розроблялися спеціалізованою організацією згідно окремого договору, позаяк остаточне затвердження проекту здійснював позивач, який згідно вимог чинного законодавства не мав права на затвердження проекту, який розроблений із порушеннями містобудівної документації, державним нормам, стандартам і правилам.

Також, не заслуговують на увагу доводи позивача щодо того, що ним розроблявся проект відповідно до наданого завдання замовником, тому він не повинен нести відповідальність за встановлені відповідачем порушення, позаяк відповідно до наведених вище вимог чинного законодавства проектна документація на будівництво об'єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, незважаючи на завдання замовника.

Відтак, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваній постанові, прийнятій з порушенням норм матеріального та процесуального права, а також за неповного з'ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 34, 139, 243, 310, 317, 321, 325, 328, 329, 331 КАС України, суд

П о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської області - задовольнити.

Постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 27 жовтня 2017 року - скасувати.

У задоволенні позову Товариству з обмеженою відповідальністю «Лібер ЛТД» - відмовити у повному обсязі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддяЯ.Б. Глущенко суддя О.М. Кузьмишина суддяО.Є. Пилипенко (Повний текст постанови складений 05 березня 2018 року.)

Головуючий суддя Глущенко Я.Б.

Судді: Пилипенко О.Є.

Кузьмишина О.М.