Рішення № 72536739, 12.02.2018, Миколаївський окружний адміністративний суд

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 лютого 2018 р. № 814/661/17 м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Брагаря В.С.,суддів Біоносенка В.В., Гордієнко Т.О. розглянув за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовом:ОСОБА_1, АДРЕСА_1, 54031

до відповідача:Кабінету Міністрів України, вул. М. Грушевського, 12/2, м. Київ 8, 01008 Прокуратури Миколаївської області, вул. Спаська, 28, м. Миколаїв, 54030 Головного управління Державної казначейської служби України в Миколаївській області, пр. Центральний (Леніна), 141-В, м. Миколаїв, 54055

про:визнання протправною бездіяльність, визнання протиправними дії, стягнення коштів в сумі 96945,06 грн.,

ОСОБА_1 (надалі - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовними вимогами до Кабінету Міністрів України (надалі - відповідач 1), Прокуратури Миколаївської області (надалі - відповідач 2), Головного управління Державної казначейської служби України у Миколаївській області (надалі - відповідач 3) про:

- визнання протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не приведення посадових окладів прокурорів місцевих прокуратур, у відповідності до приписів п.13 розділу XIII Закону України «Про прокуратуру» та вимог п. 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» від 28.12.2014 № 80-VІІІ», з 27.01.2015 по 30.09.2015 до норм статті 81 Закону України «Про прокуратуру», а також щодо не вчинення дій з забезпечення нарахування й виплати прокурорам місцевих прокуратур, у зв’язку з цим, належного розміру заробітної плати у період з 15.07.2015 по 12.10.2015, що призвело до не нарахування та невиплати мені належної заробітної плати (за посадовим окладом з надбавкою за вислугу років) в сумі 39 135 грн. 79 коп. (тридцять дев’ять тисяч сто тридцять п’ять гривень 79 коп.);

- зобов’язання прокуратури Миколаївської області, у десятиденний термін, провести перерахунок належної мені заробітної плати з урахуванням встановленого ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-УІІ розміру посадового окладу прокурора місцевої прокуратури та надбавки за вислугу років за відповідний період з 15.07.2015 по 12.10.2015, з врахуванням вже здійснених виплат за цей період, з поданням звіту про виконання судового рішення Головному управлінню Державної казначейської служби України у Миколаївській області (код за ЄДРПОУ 37992030), а також ОСОБА_1;

- зобов’язання прокуратури Миколаївської області, у десятиденний термін, провести перерахунок належної мені заробітної плати з урахуванням встановленого ч.З ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-УІІ розміру посадового окладу прокурора місцевої прокуратури та надбавки за вислугу років за відповідний період з 13.10.2015 по 09.03.2016, з врахуванням вже здійснених виплат за цей період, з поданням звіту про виконання судового рішення Головному управлінню Державної казначейської служби України у Миколаївській області (код за ЄДРІІОУ 37992030), а також ОСОБА_1;

- стягнення з Державного бюджету України, шляхом зобов’язання Головного управління Державної казначейської служби України у Миколаївській області (код за ЄДРПОУ 37992030) здійснити безспірне списання коштів державного бюджету з казначейського рахунку Державного бюджету України, обслуговування якого забезпечується Казначейством, на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер платника податків НОМЕР_1) суми ненарахованої та не виплаченої заробітної плати, як прокурору місцевої прокуратури - прокурору прокуратури Центрального району м. Миколаєва Миколаївської області, з 15.07.2015 по 12.10.2015, за посадовим окладом та надбавкою за вислугу років, у сумі 39 135 грн. 79 коп. (тридцять дев’ять тисяч сто тридцять п’ять гривень 79 коп.);

- стягнення з Державного бюджету України, шляхом зобов’язання Головного управління Державної казначейської служби України у Миколаївській області (код за ЄДРПОУ 37992030) здійснити безспірне списання коштів державного бюджету з казначейського рахунку Державного бюджету України, обслуговування якого забезпечується Казначейством, на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер платника податків НОМЕР_1) суми ненарахованої та не виплаченої заробітної плати, як прокурору місцевої прокуратури - прокурору прокуратури Центрального району м. Миколаєва Миколаївської області та з 15.15.2015 прокурору Заводського відділу Миколаївської місцевої прокуратури №1, з 12.10.2015 по 09.03.2016, за посадовим окладом та надбавкою за вислугу років, у сумі 57 809 грн. 27 коп. (п’ятдесят сім тисяч вісімсот дев’ять гривень 27 коп.).

Ухвалою від 28.04.2017 р. судом відкрито провадження у справі № 814/661/17.

15.12.2017 р. набрав чинності Кодекс адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції Закону України “Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів” №2147-VIII від 03.10.2017 року.

Ухвалою від 18.12.2017 року суд ухвалив розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження.

Свої позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував тим, що починаючи з 21.09.2009 року, працював в органах прокуратури Миколаївської області. З 15 січня 2015 року перебував на посаді прокурора прокуратури Центрального району м. Миколаєва Миколаївської області. 15.12.2015 року призначений на посаду прокурора Заводського відділу Миколаївської місцевої прокуратури № 1. Наказом прокурора Миколаївської області від 09.03.2016 року № 193к його було звільнено із займаної посади та органів прокуратури за власним бажанням на підставі ст. 38 Кодексу законів про працю України та п. 7 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру" (надалі - Закон № 1697-VII). При розрахунку заробітної плати за період роботи з 15 липня 2015 року по 09 березня 2016 року відповідачем не дотримано вимог ст. 81 Закону № 1697-VII, що призвело до її виплати позивачу в значно меншому розмірі, ніж визначено законом.

Від представника Кабінету Міністрів України до суду надійшли заперечення на позов, у яких він просить відмовити в його задоволенні. Зазначає, що дія положень Закону № 1697-VII в частині збільшених посадових окладів працівників прокуратури зупинялася бюджетними законами у 2015-2016 роках, відтак не було підстав вносити зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505.

Прокуратура Миколаївської області надала заперечення проти позову, в яких зазначила, що п. 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет на 2015 рік» визначено, що норми і положення ст. 81 Закону № 1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. У зв'язку з тим, що фінансування органів прокуратури України відповідно до ст. 89 Закону № 1697-VII здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, враховуючи обмежені фінансові ресурси державного бюджету у 2015 році заробітна плата працівникам прокуратури Миколаївської області нараховувалась та виплачена згідно із затвердженим Генеральною прокуратурою України штатним розписом, враховуючи можливості бюджету, затверджені кошторисом на поточний рік та у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012.

Головне управління Державної казначейської служби України у Миколаївській області письмових заперечень на позов не надало.

Відповідно до статті 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд здійснив розгляд справи у письмовому провадженні.

Дослідивши матеріали справи та оцінивши наявні в них фактичні дані, суд, -

ВСТАНОВИВ:

Відповідно до відомостей трудової книжки серія АВ № 580305 ОСОБА_1, відповідно до наказу прокурора Миколаївської області від 29.12.2014р. №1599к призначений на посаду прокурора прокуратури Центрального району м. Миколаєва Миколаївської області.

15.12.2015 року позивач призначений на посаду прокурора Заводського відділу Миколаївської місцевої прокуратури № 1 згідно наказу прокурора Миколаївської області від 14.12.2015р. № 1937к.

Наказом прокурора Миколаївської області від 09.03.2016 року № 193к позивача було звільнено із займаної посади та органів прокуратури за власним бажанням (ст. 38 КЗпП України. п.7 ч.1. ст. 51 Закону № 1697-VII).

Позивачу за період з 01.07.2015 по 09.03.2016 заробітна плата нараховувалась виходячи з посадового окладу, передбаченого постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Проте, на думку позивача, заробітна плата, за вищевказаний період, повинна була нараховуватись прокуратурою Миколаївської області, виходячи з посадових окладів, передбачених ст. 81 Закону № 1697-VII, у зв'язку і чим позивач звернувся із даним позовом до суду.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему органів прокуратури України визначає Закон України №1697-VII.

Статтею 81 Закону №1697-VII визначено розмір заробітної плати прокурора.

Як передбачено ч.1 ст.81 Закону №1697-VII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) заробітна плата прокурорів регулюється Законом № 1697-VII та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до ч.2 ст.81 Закону № 1697-VII заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених Законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат (частина 3 статті 81 Закону №1697-VII).

Відповідно до ч.9 ст.81 Закону №1697-VII фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28.12.2014 внесено зміни до Бюджетного кодексу України, зокрема розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" доповнено п.26, яким передбачено, що норми і положення ст.81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету.

Відповідно до ст.4 Закону №1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обовязковість яких надана Верховною Радою України.

Таким чином, норми законів України про державний бюджет передбачають правове регулювання питання оплати праці, в тому числі прокурорів, у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Кабінетом Міністрів України умови оплати праці працівників органів прокуратури визначено постановою від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з ч.2 ст.89 Закону №1697-VII функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.

Статтею 90 Закону №1697-VII визначено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

Згідно ч. ч.1, 2 ст. 23 Бюджетного кодексу України (надалі -БК України) будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Частиною 1 статті 22 БК України передбачено, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Відповідно до частини 1 ст. 51 БК України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

В силу п. 9 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" від 28.12.2014 року та п. 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» від 25.12.2015 року норми і положення частини другої статті 33, статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Постановою КМ України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" від 31.05.2012 року № 505 зі змінами, внесеними постановою КМ України від 30.09.2015 року № 763, визначено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури.

Як зазначено в рішенні Конституційного суду України по справі № 18/183-97 від 03.10.1997 року, конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Так, Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи між бюджетних відносин" від 28.12.2014 року внесено зміни до Бюджетного кодексу України, розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" якого доповнено пунктом 26, яким серед іншого встановлено, що норми і положення статті 81, пунктів 13, 14 розділу ХІІІ "Перехідні положення" Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Крім того, Закон №1697-VII прийнято 14.10.2014 року, у той час як Закон України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" прийнято 28.12.2014 року, тобто пізніше. Відтак, саме положення вказаного Закону України "Про Державний бюджет України" необхідно застосовувати в даному випадку щодо застосування норм і положень 81 Закону у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Отже, приписами БК України з урахуванням Закону України "Про Державний бюджет України" по-іншому врегульовувало відносини в частині визначення розміру посадових окладів прокуратури і, враховуючи, що цей закон був прийнятий 28.12.2014 року, тобто пізніше, ніж Закон №1697-VII, то він має пріоритет у застосуванні.

Наведені положення дають підстави для висновку, що прокуратура Миколаївської області не наділена правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості, тобто збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у відповідному розмірі.

При цьому, колегією суддів враховується, що закон має бути достатньо доступним та передбачуваним щодо наслідків його застосовування, тобто бути сформульованим у спосіб, який дає змогу кожній особі регулювати свою поведінку (принцип юридичної визначеності). В даному випадку застосоване національне законодавство відповідало вимозі щодо передбачуваності на момент його правозастосування.

Рішення щодо неконституційності пункту 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», пункту 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік», Конституційним Судом України не приймалися.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України № 3-рп/2012 від 25.01.2012 однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України, виходячи з фінансових можливостей держави. При цьому, вказаним рішенням Конституційного Суду України вирішено, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов'язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

Крім того, згідно рішення Конституційного Суду України від 26.12.2011 року №20-рп/2011 передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

Згідно зі ст.22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 09.10.1979 року у справі «Ейрі проти Ірландії» констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Кйартан Асмундсон проти Ісландії» від 12.10.2004 року.

Реалізація положень Закону України "Про прокуратуру" є неможливою без внесення відповідних змін до постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 року №505, а також Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік", Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік». Однак, такі зміни з незалежних від прокуратури Миколаївської області причин протягом спірного періоду не були внесені.

Посилання позивача на практику Європейського суду з прав людини, зокрема, на рішення "Будченко проти України" від 24.04.2014, суд вважає необгрунтованими, оскільки нарахування заробітної плати позивачу у розмірах, інших ніж передбачено ст.81 Закону №1697-VII, здійснювалось позивачу не з мотивів відсутності механізму реалізації законодавчо визначених положень, а у зв'язку із відповідним правовим регулюванням, відповідно до якого повноваження щодо встановлення розміру виплат, передбачених статтею 81 Закону №1697-VII, передані Кабінету Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету.

Аналогічну правову позицію викладено в постановах Верховного Суду України від 21.02.2018 року у справі №818/3376/15, від 04.11.2015 року у справі № 21-1461а15, від 30.03.2016 року у справі № 822/504/13-а, від 13.07.2016 року у справі №820/4653/15.

Пунктом 9 Закону України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» встановлено, що норми і положення статей частини другої статті 33, статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Аналогічна за змістом норма міститься у пункті 11 Закону України від 25 грудня 2015 року № 928-VIII «Про Державний бюджет України на 2016 рік» та у пункті 26 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України (Кодекс доповнено цим пунктом згідно з Законом України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII).

Таким чином, починаючи з липня 2015 року (коли мали б бути введені нові розміри посадових окладів згідно зі статтею 81 Закону № №1697-VII) безперервно існує конкуренція правових норм щодо регулювання відповідних правовідносин.

Враховуючи, що вищеперелічені норми законів про Державний бюджет на 2015 - 2016 роки та Бюджетного кодексу України прийняті за часом пізніше, ніж Закон № 1697-VII, колегія суддів вважає, що застосуванню підлягають саме вони.

За таких обставин, у Кабінету Міністрів України не було правових підстав приводити у відповідність до положень Закону № 1697 свої нормативно-правові акти.

З огляду на викладене, приймаючи до уваги положення діючого законодавства, колегія суддів дійшла до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Судові витрати по справі відсутні.

Керуючись ст. 2, 19, 139, 241, 244, 242 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. В задоволенні позову ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, 54031, НОМЕР_1) до Кабінету Міністрів України (вул. М. Грушевського, 12/2, м. Київ 8, 01008, 34889877) , Прокуратури Миколаївської області, вул. Спаська, 28, м. Миколаїв, 54030, 02910048, Головного управління Державної казначейської служби України в Миколаївській області, пр. Центральний, 141-В, м. Миколаїв, 54055, 37992030 - відмовити.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частину рішення суду , або справу було розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Апеляційна скарга подається учасниками справи відповідно до статті 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням пункту 15.5 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення складено 22.02.2018 р.

Головуючий суддя В. С. Брагар

Судді В.В. Біоносенко

ОСОБА_2