Постанова № 72502454, 22.02.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 лютого 2018 р.м.ОдесаСправа № 766/5683/17

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Дорошинська В.Е.

Одеський апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

судді - доповідача Косцової І.П. суддів Стас Л.В. Турецької І.О.за участю: секретаряСтефанцевої Ю.П.розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради на постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 14 грудня 2017 року по справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Торговий дім «Новабудова» до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності,-

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Торговий дім «Новабудова» звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому, з урахуванням уточнень, просило: 1) визнати протиправною та скасувати постанову Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №6/393/01-22 від 21.03.2017 року; 2) визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13.03.2017 року; 3) визнати протиправним та скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 13.03.2017 року.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржувані постанова та приписи є незаконними та підлягають скасуванню, оскільки перевірку проведено відповідачем з порушенням вимог чинного законодавства та відносно неналежного суб'єкта. Крім цього зазначено, що Товариство вже притягувалось до відповідальності за ті ж самі порушення та на підставі тих самих нормативно правових актів.

Постановою Херсонського міського суду Херсонської області від 14 грудня 2017 року позов задоволено.

Не погодившись з таким рішенням, Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування своїх доводів апелянт зазначив, що перевірку проведено з дотриманням вимог чинного законодавства, а прийняті за її результатами приписи та постанова є законними та обґрунтованими.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах заявлених вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджено матеріалами справи, 13.03.2017 року на підставі звернення Херсонського регіонального відділення асоціації міжнародного співробітництва від 06.03.2017 року, фахівцем Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради, на підставі направлення для проведення позапланової перевірки №15 від 13.03.2017 року проведено позапланову перевірку об'єкту будівництва, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1, та належить Товариству з обмеженою відповідальністю "Торговий дім "Новабудова".

За результатами проведеної перевірки складено акт від 13.03.2017 року, яким встановлено проведення позивачем будівельних робіт з надбудови шостого поверху над існуючою будівлею за відсутністю дозвільних документів, що є порушенням ст.34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ст.25 Закону України "Про основи містобудування" та п.1.7 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва" (а.с. 15-17).

На підставі акту перевірки Управлінням складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.03.2017 року, яким зафіксовано правопорушення, відповідальність за яке передбачена абз.3 п.4 ч.2 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", винесено припис про усунення порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13.03.2017 року, яким забудовника зобов'язано привести об'єкт будівництва у відповідність до вимог містобудівного законодавства (оформити право на виконання будівельних робіт в установленому порядку або привести об'єкт будівництва у первісний стан) до 13.04.2017 року, та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 13.03.2017 року, яким забудовника - ТОВ "Торговий дім "Новабудова" зобов'язано зупинити виконання будівельних робіт (а.с.12-19).

21 березня 2017 року Управлінням прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №6/393/01-22, якою ТОВ "Торговий дім "Новабудова" визнане винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.3 п.4 ч.2 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 144 000 грн. (а.с.20)

Законність проведення вказаної перевірки та прийнятих суб'єктом владних повноважень приписів та постанови є предметом спору у даній справі.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки відповідачем не доведено обґрунтованості прийняття оскаржуваних рішень, останні підлягають скасуванню.

Судова колегія погоджується висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову, при цьому зазначає наступне.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч. 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Процедуру здійснення вказаних заходів врегульовано Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553 (далі - Порядок №553).

За приписами ч.2 п.1 та п.п. 1 п. 2 Порядку №553 під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб'єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об'єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 "Прикінцеві положення" Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.

Відповідно до п.5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Згідно пункту 7 зазначеного Порядку позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є:

подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;

перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом;

звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Колегія суддів зазначає, що вищенаведеним Порядком передбачено, зокрема, і належну процедуру проведення позапланових перевірок органами державного архітектурно-будівельного контролю з гарантуванням прав суб'єктів містобудування. Так, під час проведення перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки (ч. 4 п. 7 Порядку); державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва (п. 9 Порядку).

У п. 13 Порядку визначено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль (п. 18 Порядку).

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом апеляційної інстанції, підставою для проведення позапланової перевірки стало звернення Херсонського регіонального відділення асоціації міжнародного співробітництва від 06.03.2017 року (а.с.50).

Проте, ретельно дослідивши зміст зазначеного документу, судова колегія встановила, що він не містить будь-якої інформації про порушення суб'єктом містобудування - ТОВ "Торговий дім "Новобудова" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. В цьому зверненні заявник лише висловив прохання про перевірку законності виконання будівельних робіт.

До того ж, колегією суддів встановлено, що перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил було проведено за відсутності представника Товариства.

Більш того, як вбачається з матеріалів справи, 10.03.2017 року листом вих.№45 Товариство повідомило Управління про те, що даний об'єкт перебуває у законному володінні іншої особи - ОСОБА_5, на підставі договору оренди від 01.09.2016 року.

Так, колегією суддів встановлено, що 01.09.2016 року між ТОВ "Торговий дім "Новобудова" та ОСОБА_5 було укладено договір про спільну участь у будівницві та передачу функцій замовника №01/09-16, а також договір оренди, за умовами яких Товариство передало ОСОБА_5 в оренду нежитлове приміщення адмінністративного корпусу літ. "А" загальною площею 1 797 кв.м. по АДРЕСА_1.

Про те, що фунукції замовника будівництва за вказаною адресою здійснює саме ОСОБА_5, Управління було повідомлено листом від 06.12.2016 року, що підтверджується Актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 14.12.2016 року.

Зазначені обставини свідчать, що будівельні роботі здійснювалися не Товариством, а іншим суб'єктом, однак відповідач зазначені обставини залишив поза увагою.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що у Управління не було законних підстав для проведення позапланової перевірки 13.03.2017 року, а сама перевірка проведена з порушенням порядку, встановленого законодавством.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент розгляду справи в суді першої інстанції) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Оскільки відповідачем не надано доказів дотримання встановленої Порядком № 553 процедури проведення позапланової перевірки позивача, та наявності законних підстав для її проведення, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції щодо визнання протиправними приписів відповідача від 13.03.2017 року про усунення порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та про зупинення підготовчих та будівельних робіт.

Щодо правомірності винесення оскаржуваної постанови відповідача від 21 березня 2017 року № 6/393/01-22 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, колегія суддів зазначає, що така постанова винесена посадовою особою відповідача за результатами розгляду акту, протоколу та приписів, складених за результатами позапланової перевірки щодо реконструкції нежитлових приміщень будівлі по АДРЕСА_1, яка була проведена з порушенням вимог Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553.

Окрім цього, відповідно до п.1 ст.1 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності передбачена ст.2 вказаного Закону.

Так, за приписами абз.3 п.4 ч.2 ст.2 Закону (норма, яка зазначена в оскаржуваній постанові про накладення штрафу) експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи в акті готовності об'єкта до експлуатації, вчинені щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми наслідками (СС2), - у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Між тим, як вже зазначалося вище, і в протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, іакті перевірки, і в приписах про усунення порушення вимог законодавства та про зупинення будівельних робіт, відповідач зазначав, що суть порушень полягала у виконанні будівельних робіт без оформлення права на їх виконання.

Отже, зазначені обставини свідчать про те, що позивача притягнуто до відповідальності за правопорушення, яке не було виявлено в ході перевірки.

Крім цього, колегія суддів зазначає, що відповідачем при винесенні постанови не дотримано положень Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06 квітня 1995 року (далі - Порядок), зокрема пп.4 п.8 Порядку, де зазначено, що провадження у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не може бути розпочате, а розпочате провадження підлягає закриттю в разі наявності за тим самим фактом вчиненого правопорушення щодо суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, постанови компетентного органу (посадової особи) про накладення штрафу або нескасованої постанови про закриття справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Як встановлено колегією суддів та вбачається з матеріалів справи, 14.12.2016 року Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю херсонської міської ради проведено позапланову перевірку ТОВ "Торговий дім "Нова будова" щодо реконструкції нежитлових приміщень будівлі по АДРЕСА_1, за наслідками якої винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та винесено постанову №33/1027/01-24 від 21.12.2006 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21.12.2016 року.

Суть порушення, за висновком контролюючого органу полягала в тому, що Товариством виконуються будівельні роботи без оформлення права на їх виконання.

Отже, обставини справи свідчать про те, що Товариство вже було притягнуто до відповідальності за те ж саме правопорушення, за яке на нього накладено штраф оскаржуваною постановою, а відтак, контролюючий орган, розглядаючи справу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 21.03.2017 року, мав закрити провадження у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

До тогож, за приписами п. 13 Порядку протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписується особою, яка його склала, суб'єктом містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також свідками (у разі наявності). У разі відмови суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, від підписання протоколу або ознайомлення з ним уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, робить про це відповідну відмітку в ньому. При цьому, суб'єкт містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід'ємною частиною, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.

Відповідно до п. 17 цього Порядку справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб, а відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

Згідно п.п.20,21 Порядку посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з'ясовує:1) чи належить до її компетенції розгляд цієї справи; 2) чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності; 3) чи сповіщено суб'єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи; 4) чи витребувані необхідні додаткові матеріали; 5) чи підлягають задоволенню клопотання (за наявності) суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або інших осіб, що беруть участь у справі.

Посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час розгляду справи зобов'язана з'ясувати, чи було вчинено правопорушення у сфері містобудівної діяльності, чи винний відповідний суб'єкт містобудування в його вчиненні, чи підлягає він притягненню до відповідальності, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до абзацу 10 п.23 Порядку постанова підписується уповноваженою посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка розглянула справу, та скріплюється печаткою.

Натомість, як встановлено судом апеляційної інстанції та вбачається з матеріалів справи, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не підписаний позивачем. а справу про правопорушення розглянуто за відсутності Товариства.

До того ж, як свідчать матеріали справи, справу про правопорушення розглядав заступник начальника управління Срібний Р.Ю., втім постанову про накладення штрафу підписав начальник управління Маршак Р.М.

Оскільки матеріалами справи встановлено відсутність дотримання процедури Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06 квітня 1995 року, зокрема в частині виконання обов'язків щодо ознайомлення позивача з протоколом, роз'яснення прав та обов'язків, надання права на підписання протоколу та можливості надати зауваження на цей протокол, не надано доказів завчасного повідомлення позивача про час та місце розгляду справи, постанову про накладення штрафу підписано особою, яка не розглядала справу, колегія суддів зазначає, що відповідач при притягненні позивача до відповідальності за правопорушення діяв не у спосіб, передбачений Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Враховуючи наведені положення діючого законодавства, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при прийнятті рішення у справі повною мірою дослідив всі обставини справи, надав їм правильну правову оцінку, порушень норм матеріального та процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення не допущено, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, підстави для його скасування відсутні.

Керуючись ст.ст. 308, 315, 316, 321, 322, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради - залишити без задоволення.

Постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 14 грудня 2017 року по справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю ТТорговий дім "Новабудова" до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання судового рішення в повному обсязі.

Суддя-доповідач: І.П. Косцова

Судді: Л.В. Стас

І.О. Турецька.