Постанова № 71629705, 16.01.2018, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2018 рокуЛьвів№ 876/10469/17

Колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді Ніколіна В.В.,

суддів Гінди О.М., Старунського Д.М,

при секретарі судового засідання Смидюк Х.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року (суддя Денисюк Р.С., м. Луцьк) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_1 11 серпня 2017 року звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання незаконними дій відповідача в частині надання їй необґрунтованих пояснень та рекомендацій, викладених в листі від 10.05.2017 №Л-1667/0-1133/0/6-17, визнання незаконною бездіяльності відповідача щодо ненадання позивачу дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 0,2 га на території Цегівської сільської ради Горохівського району Волинської області, зобов'язання Управління Держгеокадастру надати дозвіл на розроблення такого проекту відведення земельної ділянки.

Позовні вимоги обґрунтовані наявністю у позивача передбаченого законодавством України права на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності у межах норм безоплатної приватизації, та обов'язком відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування розглянути клопотання особи у місячний строк і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні. Вказує, що відповідачем допущено порушення вимог законодавства України, оскільки не забезпечено належного розгляду клопотання позивача. Вважає, що внаслідок бездіяльності Управління Держгеокадастру, вона не може реалізувати своє конституційне право на безкоштовне отримання у власність земельної ділянки в порядку, встановленому Земельним кодексом України .

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року у справі №803/1025/17 заявлений позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Управління Держгеокадастру щодо рекомендування ОСОБА_1 повторно звернутися із матеріалами про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зобов'язано Управління Держгеокадастру повторно, у встановленому законодавством порядку розглянути заяву ОСОБА_1 від 11.04.2017 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржив відповідач, який покликаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції і прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог. В апеляційній скарзі покликається на те, що судом першої інстанції безпідставно не взято до уваги той факт, що земельна ділянка, яку позивач бажає набути у власність перебуває у користуванні інших осіб. Вказує, що у випадку виділення позивачці земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства будуть порушені права вищевказаних третіх осіб в частині позбавлення їх можливості звернення до Управління Держгеокадастру про виділення їм такої земельної ділянки у власність в порядку ст..119 ЗК України за набувальною давністю. Відтак, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки можливе лише після підтвердження ОСОБА_1 користування такою земельною ділянкою.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково виходячи з наступного.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач в порушення ч.7 ст.118 ЗК України не вчинив визначених вказаною правовою нормою дій, а саме не розглянув по суті заяву позивачки та безпідставно рекомендував їй повторно звернутися з матеріалами до Управління Держгеокадастру, які до того ж не передбачені ст..118 ЗК України. Водночас суд першої інстанції вказав, що позовна вимога про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою не підлягає задоволенню, оскільки вирішення такого питання є виключною компетенцією Управління Держгеокадастру, з огляду на що, суд не може підміняти повноваження даного суб'єкта владних повноважень.

Такі висновки суду першої інстанції є частково вірними, з огляду на таке.

Як вбачається з матеріалів справи, 11.04.2017 позивач звернулася до Управління Держгеокадастру із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для виділення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства на території Цегівської сільської ради Горохівського району Волинської області за межами населеного пункту. До заяви додано: викопіювання з кадастрової картки (плану) з інформацією щодо земельної ділянки із зазначенням бажаного місця розташування такої; довідку із звітності з кількісного обліку земель про наявність земель та розподіл їх з власниками земель, землекористувачами, угіддями; довідку про неотримання земель для особистого селянського господарства за місцем постійного місця реєстрації; копія документа, що посвідчує особу (ідентифікаційний код, паспорт).

Листом від 10.05.2017 №Л-1667/0-1133/0/6-17 відповідачем надано відповідь про те, що в результаті розгляду наданих позивачем графічних матеріалів місця розташування земельної ділянки, встановлено, що відповідно до проекту розмежувань земель державної чи комунальної власності бажана до відведення земельна ділянка перебуває в користуванні (власності) третіх осіб. Для прийняття Управлінням Держгеокадастру наказу про надання дозволу на розробку документації із землеустрою позивачу рекомендовано надати матеріали, які підтверджують право користування земельною ділянкою. Відтак, фактично відповідачем рішення по суті поданої заяви, зокрема про надання дозволу, чи про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, не приймалось. Вважаючи бездіяльність відповідача щодо не розгляду заяви позивача протиправною, позивач звернувся із даним адміністративним позовом.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Суб'єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, ЗК України та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.

Відповідно до ч.1 ст.116 ЗК України (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Частиною 2 цієї ж статті встановлено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

У ч.3 ст.116 ЗК України перелічено випадки безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадян, однією з яких є одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених ЗК України.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання (ч.4 ст.116 ЗК України).

Статтею 118 ЗК України визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Так, відповідно до змісту ч.6 цієї статті громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. Встановлено, що у клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). Відповідним органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями ч.7 вказаної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз положень ст.118 ЗК України дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в ст.118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що лист відповідача від 10.05.2017 №Л-1667/0-1133/0/6-17 не є ні відмовою у задоволенні заяви позивача, ні рішенням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Також, зазначений лист не містить, передбачених ч.7 ст.118 ЗК України підстав для відмови позивачу у наданні дозволу. Відтак, такий документ не має правового значення і не може трактуватись, як належний розгляд заяви позивача з відповідного питання.

Окрім цього, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення процедури відведення земельних ділянок» від 02.07.2013 №366-VII ч.7 ст.118 ЗК України доповнено абзацом 3 наступного змісту: у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Такі зміни направлені на спрощення процедури відведення земельних ділянок у власність, зокрема запроваджено принцип мовчазної згоди на етапі отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки у випадку бездіяльності суб'єкта владних повноважень, внаслідок якої протягом місяця не розглянута заява про надання дозволу на виготовлення проектної документації, заявник має право здійснити замовлення проекту відведення земельної ділянки.

Між тим, можна констатувати, що наявність такої правової норми, яка надає позивачу можливість скористатися своїм правом, передбаченим абзацом 3 ч.7 ст.118 ЗК України на замовлення розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання (отримання) відповідного дозволу, не позбавляє його права, на підставі частин 10 і 11 цієї ж статті та ч.4 ст.ст.118 ЗК України, ч.2 ст.162 Кодексу адміністративного судочинства України , на звернення до суду із позовом про визнання бездіяльності відповідача протиправною та зобов'язання його вчинити дії по розгляду відповідного клопотання (заяви) позивача.

Водночас, колегія суддів звертає увагу на сукупність наступних обставин.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч.1 ст.2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Захист прав - це застосування правових засобів з метою забезпечення права у сфері публічно-правових відносин. Право на захист - самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам законодавства.

Обов'язковою ознакою рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки (права чи обов'язки) для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий (обтяжуючий) характер.

У свою чергу, належні способи захисту - це способи, які прямо передбачені законом або спеціальною нормою, аналіз якої дає змогу обрати такий спосіб захисту, який дає змогу забезпечити виконання її приписів.

Водночас, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося б примусове виконання рішення.

Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд зазначає, що визнання протиправними дій Управління Держгеокадастру щодо рекомендування ОСОБА_1 повторно звернутися із матеріалами про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не є належним способом захисту порушеного права позивача та не зможе в повній мірі відновити таке порушене право. Відтак, висновки суду першої інстанції в цій частині є помилковими.

У відповідності до ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тобто під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, мають перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам.

Дійсно в Управління Держгеокадастру наявні повноваження щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність або у користування для всіх потреб, однак, це повинно відбуватися, зокрема, із дотриманням вимог чинного законодавства, з використанням повноважень, обґрунтовано, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом та пропорційно.

Враховуючи ті обставини, що відповідач за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення конкретної земельної ділянки, зобов'язаний був або прийняти рішення, яким надати дозвіл на розроблення такого проекту землеустрою або надати позивачу мотивовану (із зазначенням конкретних причин) відмову у його наданні.

Відповідач у вищезазначені строки заяву позивача по суті не розглянув, а лише надав відповідь про розгляд клопотання (відтермінував прийняття остаточного рішення обумовивши це необхідністю встановлення певних фактів), у зв'язку з чим, суд апеляційної інстанції доходить до висновку щодо протиправної бездіяльності відповідача в цій частині. Тому, належним способом захисту та відновлення порушеного права позивача є саме: визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо невирішення заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою для виділення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності, безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 0,2 га на території Цегівської сільської ради Горохівського району Волинської області.

Одночасно, повноваження суду при вирішенні справи визначені статтею 162 КАС України

Відповідно до пункту 2 частини першої цієї норми у разі задоволення адміністративного позову суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні дії.

При цьому, у випадку, коли закон встановлює повноваження суб'єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, то суд зобов'язує відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію. У випадку, коли ж суб'єкт наділений дискреційними повноваженнями, то суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону яку відповідач повинен застосувати при вчиненні дії (прийнятті рішення) з урахуванням встановлених судом обставин, оскільки адміністративний суд не вправі перебирати на себе повноваження суб'єкта публічної адміністрації, реалізуючи за нього процедурні дії, ухвалювати рішення чи проводити адміністративну процедуру.

Тобто, дискреційні повноваження дають можливість на власний розсуд (без узгодження) визначати зміст рішення або вибрати один із кількох варіантів рішення.

Управління Держгеокадастру при вирішенні питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки наділене дискреційними повноваженнями, а тому при наявності звернення, суб'єкт владних повноважень зобов'язаний самостійно прийняти рішення.

Таким чином, апеляційний суд приходить до висновку про те, що так як відповідач у встановлений законодавством спосіб не розглянув заяву позивача про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, суд не вправі перебирати на себе дискреційні повноваження відповідача, а тому в задоволенні позовних вимог в частині зобов'язання відповідача у встановлений чинним законодавством термін надати позивачу дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,2 га, яка знаходиться на території Цегівської сільської ради Горохівського району Волинської області слід відмовити.

Тому, в частині позовних вимог щодо зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 0,2 га на території Цегівської сільської ради Горохівського району Волинської області, суд першої інстанції вірно зазначив, що в цій частині позовних вимог слід відмовити, оскільки прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою земельних ділянок державної форми власності належить до повноважень Управління Держгеокадастру. З огляду на це, суд першої інстанції правомірно вийшов за межі позовних вимог та з метою повного захисту прав та охоронюваних законом інтересів позивача зобов'язав Управління Держгеокадастру повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 11.04.2017 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Отож, висновки суду першої інстанції в цій частині є вірними та цілком обґрунтованими.

У поданій апеляційній скарзі відповідач вказує, що розгляд заяви позивача можливий лише після підтвердження такого права користування цією земельною ділянкою, оскільки встановлено, що бажана до відведення земельна ділянка перебуває в користуванні третіх осіб. Такі покликання апелянта суд апеляційної інстанції не бере до уваги, оскільки будь-які питання, пов`язані із можливістю чи неможливістю безоплатної передачі земельної ділянки у власність позивача повинні вирішуватись виключно у формі рішення. Позивачем виконано всі вимоги, передбачені чинним законодавством, необхідні для набуття права на землю із земель державної та комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, зокрема подано заяву із необхідними додатками, відтак обов'язком відповідача є в будь-якому випадку розглянути відповідну заяву і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою чи обґрунтовано відмовити у наданні такого дозволу.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями: ч 3 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області задовольнити частково.

Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року скасувати та прийняти нову, якою позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській області щодо нерозгляду заяви ОСОБА_1 від 11.04.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для виділення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства на території Цегівської сільської ради Горохівського району Волинської області за межами населеного пункту.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Волинській області розглянути заяву ОСОБА_1 від 11.04.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для виділення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства на території Цегівської сільської ради Горохівського району Волинської області за межами населеного пункту у встановленому законодавством порядку.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня ухвалення судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. В. Ніколін судді О. М. Гінда Д. М. Старунський