Постанова № 71056049, 14.12.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

Справа: № 826/1818/17 Головуючий у 1-й інстанції: Федорчук А.Б.

Суддя-доповідач: Троян Н.М.

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 грудня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Троян Н.М.,

суддів - Губської Л.В., Твердохліб В.А.,

за участю секретаря - Рейтаровської О.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Києві апеляційну скаргу Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Мультіборд» до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И Л А:

У лютому 2017 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

1) визнати протиправним та скасувати розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 03.10.2016 №945 в частині відмови Товариству з обмеженою відповідальністю «Мультіборд» у продовженні строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №21531-08;

2) зобов'язати виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) продовжити Товариству з обмеженою відповідальністю «Мультіборд» відповідно до принципу мовчазної згоди строк дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №21531-08 строком на 5 (п'ять) років.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2017 року позовні вимоги задоволено в повному обсязі.

Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), не погоджуючись із зазначеною постановою, подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить суд скасувати постанову та прийняти нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції, 08 квітня 2010 року Головним управлінням з питань реклами міста Києва Київської міської державної адміністрації ТОВ «Мультіборд» видано дозвіл №22531-08 на розміщення об'єкта зовнішньої реклами (а.с. 9-10).

Скориставшись правом на продовження строку дії дозволу, 18.02.2015 ТОВ «Мультіборд» звернулось до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) із відповідною заявою.

У додаток до вказаної заяви 18.02.2015 позивачем було подано: заяву керівника дозвільного органу (згідно постанови Кабінету Міністрів України від 07.12.2005 №1176 (зі змінами) з обов'язковим зазначенням номеру дозволу; оригінал зареєстрованого дозволу; висновок (виданий підприємством, установою чи організацією, які мають необхідні ліцензії) щодо відповідності встановленого рекламного засобу вимогам безпеки його розміщення та використання протягом строку, на який продовжується дозвіл; завірену належним чином (мокрою печаткою розробника) копію ліцензії розробника висновку; документ (акт звірки взаєморозрахунків), який підтверджує відсутність заборгованості у розповсюджувача зовнішньої реклами, на розміщення рекламного засобу якого було надано дозвіл за договором тимчасового користування місцем (а.с. 11).

За результатами розгляду поданих позивачем документів Виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано розпорядження №945 від 03.10.2016, яким ТОВ «Мультіборд» відмовлено в продовженні строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами (а.с. 13).

Вважаючи порушенням своїх прав з боку відповідачів та з метою їх відновлення суб'єкт господарської діяльності звернувся за захистом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що спірне розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №945 від 03.10.2016 не містить у собі жодних посилань на підстави відмови для продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами, що усупереч положень статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», фактично, позбавляє права на усунення недоліків та створює передумови до безпідставної наступної відмови, що свідчить про протиправність такого розпорядження та необхідність його скасування. Крім того, для повного захисту та відновлення порушених прав позивача необхідним є зобов'язання виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), зважаючи на закріплений в законодавстві принцип мовчазної згоди, прийняти відповідне рішення про продовження позивачу строку дії дозволу №22531-08 на розміщення зовнішньої реклами за адресою: Голосіївський район, ст. метро «Видубичі», естакада в'їзд зі сторони вул. Саперно-Слобідської.

Колегія суддів не може погодитись з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступні обставини.

Засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами визначає Закон України «Про рекламу» від 03.07.1996 № 270/96-ВР (надалі - Закон №270/96-ВР).

У відповідності до статті 1 Закону №270/96-ВР зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону №270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відносини, що виникають у зв'язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами регулюють Типові правила розміщення зовнішньої реклами, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (надалі - Типові правила).

За правилами пункту 2 Типових правил дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.

Згідно з пунктом 4 Типових правил на територіях, будинках і спорудах зовнішня реклама розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб) з урахуванням архітектурних, функціонально-планувальних, історико-культурних чинників, типології елементів місцевого середовища та з додержанням правил благоустрою територій населених пунктів.

Пунктом 23 Типових правил установлено, що дозвіл надається строком на п'ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві.

Виданий у встановленому порядку дозвіл є підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов'язаних з розташуванням рекламного засобу (пункт 24 Типових правил).

Так, порядок розміщення реклами в місті Києві, затверджений Рішенням Київської міської ради від 22.09.2011 № 37/6253 (надалі - Порядок №37/6253).

Згідно з пунктом 1.3 розділу І Порядку №37/6253 дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу реклами на підставі розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який дає право на розміщення зовнішньої реклами.

Зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг;

Дозвільний орган - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який уповноважений виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) виконувати покладені на нього функції (у сфері розміщення зовнішньої реклами та реклами на транспорті, у ліфтах комунальної власності територіальної громади міста Києва), передбачені цим Порядком та Положенням про Департамент містобудування та архітектури.

У відповідності до підпунктів 2.1.4. та 2.1.6. пункту 2.1. розділу 2 Порядку №37/6253 дозвільний орган, зокрема: реєструє та розглядає заяви розповсюджувачів реклами щодо надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу, скасування та продовження строку його дії; здійснює підготовку та подає в установленому порядку проекти розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про надання дозволу, відмову у його наданні, продовження строку дії дозволу, відмову у його продовженні або скасування дозволу.

Порядок продовження строку дії дозволу регулюється розділом 9 Порядку №37/6253.

Згідно з пунктом 9.1 Порядку №37/6253 строк дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається державним адміністратором за формою, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 07.12.2005 № 1176 «Про затвердження форми заяви на одержання суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру» (із змінами і доповненнями), не пізніше, ніж за один місяць до закінчення строку дії дозволу разом із оригіналом зареєстрованого дозволу.

Разом із заявою на продовження строку дії дозволу розповсюджувач реклами надає: висновок (виданий підприємством, установою чи організацією, які мають відповідні ліцензії) щодо відповідності встановленого РЗ вимогам безпеки його розміщення та використання протягом строку, на який продовжується дозвіл, а також завірену належним чином копію ліцензії розробника цього висновку, що підтверджує право останнього надавати такі послуги (роботи); лист-погодження від власника (балансоутримувача) місця розташування РЗ або уповноваженої ним особи щодо відсутності заперечення на розміщення РЗ на строк продовження дії дозволу; документ (акт звірки взаєморозрахунків), який підтверджує відсутність заборгованості у розповсюджувача зовнішньої реклами, на розміщення РЗ якого раніше було надано дозвіл за договором на право тимчасового користування місцем.

Відповідно до пункту 9.2 Порядку №37/6253 дозвільний орган протягом п'яти робочих днів з дати одержання заяви державного адміністратора про продовження строку дії дозволу розглядає її та надає пропозиції з проектом відповідного розпорядження до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) для прийняття рішення.

Продовження строку дії дозволу допускається за умови відповідності місця розташування та типу РЗ схемі розміщення рекламоносіїв, що входить до складу відповідного паспорта вулиці, затвердженого в установленому порядку.

Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) протягом п'яти робочих днів з дати одержання від дозвільного органу зазначених пропозицій розглядає та приймає відповідне рішення про продовження строку дії дозволу або про відмову у його продовженні (пункт 9.3. Порядку №37/6253).

За правилами пунктом 9.4 Порядку №37/6253, дозвільний орган протягом п'яти робочих днів з дати видання розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вносить відповідні зміни до дозволу, які мають бути підписані керівником дозвільного органу, скріплені печаткою дозвільного органу, та передає його державному адміністратору для видачі заявнику.

Продовження строку дії дозволу (відмова у його продовженні) фіксується в журналі обліку державного адміністратора та в журналі реєстрації дозвільного органу.

Перший примірник дозволу видається заявникові державним адміністратором після надання заявником підписаного з його боку додатка до договору на право тимчасового користування місцем (адресною програмою) у разі розташування рекламного засобу на місці, яке перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Києва, а другий примірник дозволу залишається у дозвільному органі.

Згідно пункту 9.6 Порядку №37/6253 відмова у продовженні строку дії дозволу може бути оскаржена у порядку, встановленому законодавством.

Як свідчать матеріали справи, згідно опису документів, прийнятих від ТОВ «Мультіборд» для продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами вбачається, що останнім було подано:

1) заява керівнику дозвільного органу з обов'язковим зазначенням номеру дозволу;

2) оригінал зареєстрованого дозволу;

3) висновок щодо відповідності встановленого рекламного засобу вимогам безпеки його розміщення та використання протягом строку на який продовжується дозвіл;

4) завірена належним чином копія ліцензії розробника висновку;

5) документ (акт звірки взаєморозрахунків), який підтверджує відсутність заборгованості у розповсюджувача зовнішньої реклами, на розміщення рекламного засобу якого було надано дозвіл за договором тимчасового користування місцем (а.с. 11).

Таким чином, позивачем у відповідності до п. 9.1 Порядку №37/6253 не було надано лист-погодження від власника (балансоутримувача) місця розташування РЗ або уповноваженої ним особи щодо відсутності заперечення на розміщення РЗ на строк продовження дії дозволу.

Згідно частини першої ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до вимог частини другої ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Посилання представника позивача в суді апеляційної інстанції на те, що позивачем можливо було подано окремо вказаний документ до центру надання адміністративних послуг, колегією суддів не приймається до уваги, оскільки позивачем не надано жодних доказів, які б свідчили про подачу повного пакету документів для продовження строку дії дозволу у відповідності до пункту 9.1 Порядку №37/6253.

Вказане підтверджується також пояснювальною запискою до проекту розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про відмову у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами» (а.с. 108-110).

При цьому, правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності визначає і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 №2806-IV (надалі - Закон №2806-IV).

Згідно статті 1 Закону №2806-IV документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

За приписами статті 4-1 Закону №2806-IV порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання, видача або відмова у видачі яких законами України віднесена до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом.

Представницький орган місцевого самоврядування розглядає та приймає на пленарних засіданнях рішення щодо видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання або відмови у видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності протягом місяця з дня одержання від суб'єкта господарювання відповідної заяви.

За правилами частини п'ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб'єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб'єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

Письмове повідомлення дозвільного органу про відмову у видачі документа дозвільного характеру надається суб'єкту господарювання особисто або надсилається поштовим відправленням з описом вкладення або у випадках, передбачених законом, - в електронній формі за допомогою засобів телекомунікацій із зазначенням передбачених законом підстав для такої відмови у строк, встановлений для видачі документа дозвільного характеру.

У разі усунення суб'єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п'яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб'єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом.

При повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).

Як свідчать матеріали справи, Виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Київської міської державної адміністрації) прийнято розпорядження №945 у жовтні 2016 року про відмову для продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами.

Посилання суду першої інстанції, що вказане розпорядження не містить обгрунтованої відмови для продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами, що усупереч положень статті 4-1 Закону №2806-IV, фактично, позбавляє права на усунення недоліків та створює передумови до безпідставної наступної відмови, колегія суддів вважає безпідставними, зважаючи на наступне.

У відповідності до пояснювальної записки до проекту розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про відмову у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами» позивачем до заяви не додано належних документів щодо згоди всіх співвласників або уповноважених ними осіб будівлі (споруди) на розміщення рекламного засобу на строк продовження дії дозволу, а також документів, що підтверджують їх право власності (а.с. 108-110).

Представник відповідача в суді апеляційної інстанції пояснив, що всі документи, подані позивачем разом з заявою про продовження строку дії дозволу, було повернуто останньому.

При цьому, представник позивача не зміг надати обгрунтованої відповіді стосовно відсутності у нього повернутого пакету документів відповідачем.

Крім того, суд апеляційної інстанції зауважує, що задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправної відмови Товариству з обмеженою відповідальністю «Мультіборд» у продовженні строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №21531-08, судом першої інстанції помилково визначено номер дозволу «№21531-08» замість вірного: «№22531-08».

Згідно частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що розпорядження Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №945 від 03.10.2016 винесено на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тому підстави для його скасування відсутні.

Разом з тим, в задоволенні позовної вимоги про зобов'язання відповідача продовжити Товариству з обмеженою відповідальністю «Мультіборд» відповідно до принципу мовчазної згоди строк дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №21531-08 строком на 5 (п'ять) років, слід відмовити, зважаючи, що така вимога є похідною від вищевказаної вимоги, у задоволенні якої відмовлено.

Згідно частини першої ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.

Відповідно до статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання постанови не тим суддею, який розглянув справу.

Оскільки, судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, в зв'язку з цим виникає необхідність у задоволенні апеляційної скарги та відповідно у скасуванні постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2017 року.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2017 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Мультіборд» до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, передбачені ст. 212 КАС України.

Головуючий суддя: Н.М. Троян

Судді: Л.В. Губська,

В.А. Твердохліб