Ухвала суду № 70894408, 07.12.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

Справа: № 826/9305/17 Головуючий у 1-й інстанції: Келеберда В.І. Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.

У Х В А Л А

Іменем України

07 грудня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Громадської організації «Інститут громадського здоров'я» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2017 року у справі за клопотанням Громадської організації «Інститут громадського здоров'я» про вжиття заходів забезпечення позову у справі за адміністративним позовом Громадської організації «Інститут громадського здоров'я» до Міністерства охорони здоров'я, треті особи: Державна регуляторна служба України, Міністерство юстиції України, ТОВ «Лайфселл», ПрАТ «Київстар», ПрАТ «ВФ Україна» про визнання протиправним та скасування наказу, скасування державної реєстрації наказу, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач - Громадська організація «Інститут громадського здоров'я» звернувся до суду з позовом до Міністерства охорони здоров'я, треті особи: Державна регуляторна служба України, Міністерство юстиції України, ТОВ «Лайфселл», ПрАТ «Київстар», ПрАТ «ВФ Україна», в якому просив: - визнати наказ Міністерства охорони здоров'я України від 13.03.2017р. № 266 «Про затвердження Змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань», який зареєстровано Міністерством юстиції України 16.05.2017р. за № 625/30493, незаконним та таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили і скасувати його; - скасувати державну реєстрацію наказу Міністерства охорони здоров'я України від 13.03.2017р. № 266 «Про затвердження Змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань», який зареєстровано Міністерством юстиції України 16.05.2017р. за № 625/30493.

Разом з тим, 24.10.2017р. до Окружного адміністративного суду м. Києва надійшло клопотання позивача про забезпечення адміністративного позову, шляхом зупинення виконання дії наказу Міністерства охорони здоров'я України від 13.03.2017р. № 266 «Про затвердження Змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань», який зареєстровано Міністерство юстиції України 16.05.2017р. за № 625/30493.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2017 року у задоволенні клопотання Громадської організації «Інститут громадського здоров'я» про вжиття заходів забезпечення позову відмовлено.

Не погодившись з ухвалою суду, позивач - Громадська організація «Інститут громадського здоров'я» звернувся до суду з апеляційною скаргою, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постановити нову ухвалу, якою задовольнити клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення представників третіх осіб, які з'явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Так, відмовляючи в задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що заявником не доведені та документально не підтверджені обставини, які б вказували на очевидну небезпеку заподіянню шкоди правам, свободам та інтересам позивача, які б унеможливили захист його прав, свобод та інтересів без вжиття відповідних заходів.

Крім цього, судом першої інстанції зазначено про те, що забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства охорони здоров'я України від 13.03.2017р. № 266 «Про затвердження Змін до Державних санітарних норм правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань» буде фактичним вирішенням спору по суті позовних вимог до винесення судового рішення.

З таким висновком суду колегія суддів не може погодитися, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 117 КАС України, суд за клопотанням позивача або з власної ініціативи може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидним є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Виходячи з аналізу вказаної норми, підставою для вжиття заходів забезпечення позову можуть стати такі обставини: 1) існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; 2) неможливість захисту прав, свобод та інтересів позивача після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі без вжиття таких заходів; 3) необхідність докладання значних зусиль та витрат для відновлення прав позивача у майбутньому; 4) очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Таким чином, суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті позовних вимог, визначених Кодексом адміністративного судочинства України, заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

Вирішуючи питання про забезпечення позову, суд надає оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Постановою Пленуму Вищого адміністративного суду від 06.03.2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, зокрема зазначено, що судам необхідно враховувати, що, згідно з частинами третьою та четвертою статті 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.

Таким чином, при розгляді клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову суд повинен дати оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з врахуванням: розумності, обґрунтованості вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу; наявності зв'язку між конкретним видом, що застосовується для забезпечення позову і предметом позовних вимог, зокрема, чи спроможний такий вид забезпечення позову забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі його задоволення; імовірності виникнення утруднень для виконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; наявності зв'язку із вжиттям заходів запобігти порушенню прав та інтересів інших осіб, в тому числі, й осіб, які не приймають участь у розгляді справи.

Колегією суддів враховується правова позиція Європейського суду з прав людини, викладена в рішенні від 15 листопада 2007 року по справі «Бендерський проти України», в якому Суд зазначив, що судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються.

Крім того, вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені, у зв'язку із застосуванням відповідних заходів. Також, суд має враховувати співрозмірність вимог клопотання про забезпечення позову заявленим позовним вимогам та обставинам справи.

Водночас, колегія суддів вважає за необхідне зазначити про те, що будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є надання тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявності об'єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Згідно ст. 50 Конституції України, кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Водночас, прийнятими змінами в частині підняття гранично допустимого рівня електромагнітного випромінювання в чотири рази до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітного випромінювання ДСН 239-96, було суттєво погіршено умови життєдіяльності громадян України.

Про той факт, що збільшення гранично допустимого рівня електромагнітного випромінювання з 2,5 мкВт/см2 до 10 мкВт/см2 є недопустимим через небезпечність цього фактора для здоров'я людини Національною академією наук України було повідомлено Міністерство охорони здоров'я України в листі від 09.12.2016р. № 102/2266-5.

Крім того, як зазначено в позовній заяві, у Висновку Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини від 16.05.2017р. вказано, що у разі відсутності наукових обґрунтувань змін, які вносяться, може йти мова про невиконання державою свого обов'язку за ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Згідно відповідей Національної академії наук України (лист від 07.06.2017р. № 102/1020-7) та Національної академії медичних наук України (листи від 18.04.2017р. № 5-03/858 та від 15.06.2017р. № 5-03/1275) такі дослідження не проводилися і проект наказу МОЗ не погоджувався. Таким чином, державою може бути порушено ст. 8 Конвенції.

Відповідно до п.п. 1.4.4., 1.4.5., 1.4.8 ДСН 239-96, з метою захисту населення від впливу ЕМП, яке створюють РТО, встановлюються санітарно-захисні зони і зони обмеження забудови.

Санітарно-захисною зоною вважається територія, де на висоті до 2 м від поверхні землі перевищуються гранично допустимі рівні ЕМП, наведені в п. 1.3 (з урахуванням п. 1.6.5).

Санітарно-захисна зона, як правило, прилягає до технічної території РТО. Зовнішня межа санітарно-захисної зони визначається на висоті до 2 м від поверхні землі за гранично допустимими рівнями ЕМП.

Зоною обмеження забудови вважається територія, де на висоті понад 2 м від поверхні Землі перевищуються ГДР, наведені в п. 1.3. Зовнішня межа даної зони визначається відносно максимальної висоти будинків перспективної забудови, на висоті верхнього поверху, де рівні ЕМП не перевищують значень, наведених в п. 1.3, і задовольняють вимоги п. 1.6.5.

На різко пересіченій місцевості можуть зустрічатися ділянки, що не прилягають до території РТО, на яких рівень ЕМП перевищує ГДР, і, отже, на них встановлюються санітарно-захисні зони і зони обмеження забудови.

Виходячи з вищевикладеного, через збільшення у чотири рази гранично допустимого рівня електромагнітного випромінювання відповідно зменшуються межі санітарно-захисних зон та збільшуються межі зон обмеження забудови навколо радіотехнічних об'єктів. В свою чергу, це призведе до збільшення поверховості забудови, наприклад, житлових будинків та їх наближення до місць розміщення радіотехнічних об'єктів.

Таким чином, у разі задоволення судом позовних вимог відновлення порушених прав буде унеможливлене або потребувати значних зусиль, часу та витрат. Зокрема, буде завдану шкоду здоров'ю громадян внаслідок порушення права на безпечне для життя і здоров'я довкілля; суб'єкти господарювання, які експлуатують радіотехнічні об'єкти, чи здійснюють містобудівну діяльність можуть понести додаткові фінансові витрати під час експлуатації чи будівництва та в подальшому для приведення умов експлуатації своїх об'єктів до вимог Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань.

Колегія суддів вважає, що зазначені вище обставини є достатніми для підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

Частиною 2 ст. 8 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, та застосовує його з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Згідно ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», при здійсненні судочинства суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Відповідно до ст. 13 Конвенції, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006р. у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31 липня 2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17 липня 2008 року), Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про задоволення клопотання Громадської організації «Інститут громадського здоров'я» про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства охорони здоров'я України від 13.03.2017р. № 266 «Про затвердження Змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань», який зареєстровано Міністерство юстиції України 16.05.2017р. за № 625/30493 до набрання чинності рішенням суду.

Також, слід звернути увагу на те, що задоволення клопотання у вказаній частині є співмірним заявленим позовним вимогам. В даному випадку, співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Вказаний захід забезпечення адміністративного позову у даній частині відповідає предмету адміністративного позову та, водночас, вжиття такого заходу не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямований лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.

При цьому, правова оцінка дій та рішень відповідача підлягатиме встановленню під час судового розгляду даної справи.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.

У зв'язку з цим, апеляційну скаргу Громадської організації «Інститут громадського здоров'я» слід задовольнити, ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2017 року - скасувати та винести нову ухвалу, якою клопотання Громадської організації «Інститут громадського здоров'я» про вжиття заходів забезпечення позову слід задовольнити та зупинити дію наказу Міністерства охорони здоров'я України від 13.03.2017р. № 266 «Про затвердження Змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань», який зареєстровано Міністерство юстиції України 16.05.2017р. за № 625/30493 до набрання чинності рішенням суду.

Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 199 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати ухвалу суду і постановити нову ухвалу.

Керуючись ст. ст. 160, 167, 199, 202, 205, 206 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Громадської організації «Інститут громадського здоров'я» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2017 року задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2017 року скасувати та винести нову ухвалу.

Клопотання Громадської організації «Інститут громадського здоров'я» про вжиття заходів забезпечення позову задовольнити.

Зупинити дію наказу Міністерства охорони здоров'я України від 13.03.2017р. № 266 «Про затвердження Змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань», який зареєстровано Міністерство юстиції України 16.05.2017р. за № 625/30493 до набрання чинності рішенням суду.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Повний текст ухвали виготовлено 12.12.2017 року

Головуючий суддя Вівдиченко Т.Р.

Судді: Земляна Г.В.

Губська Л.В.