Постанова № 70891253, 06.12.2017, Харківський окружний адміністративний суд

Харківський окружний адміністративний суд

61004, м. Харків, вул. Мар'їнська, 18-Б-3, inbox@adm.hr.court.gov.ua

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

Харків

06 грудня 2017 р. № 820/3465/17

Харківський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Бадюков Ю.В.,

при секретарі судового засідання - Андрущенко Д.В.,

за участю представників сторін:

позивача - Гордєєвої А.М.,

третіх осіб - Варламова Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Харкові адміністративну справу за позовом

Красноградської районної державної адміністрації Харківської області до треті особі: Заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Харківській області Якушка Петра Миколайовича Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Головне управління Держгеокадастру у Харківській області про скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

Красноградська районна державна адміністрація Харківської області (далі по тексту - позивач, Красноградська РДА) звернулась до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Харківській області Якушка Петра Миколайовича (далі по тексту - відповідач, Якушко П.М.), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі по тексту - третя особа-1, Держгеокадастр), Головне управління Держгеокадастру у Харківській області (далі по тексту - третя особа-2), в якому просить суд скасувати Клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Харківській області Якушка Петра Миколайовича від 27.03.2017 року №14-20-4-37/91-17.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Красноградською РДА 30.03.2017 року отримано Клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель Якушко П.М. яке направлено на адресу районної державної адміністрації для відповідного реагування щодо порушення вимог земельного законодавства в частині прийняття розпоряджень Красноградською районною державною адміністрацією Харківської області щодо надання земельних ділянок та об'єктів водного фонду у користування в період з 2012 по 2017 роки. Зазначеним клопотанням від позивача вимагається:

1. скасувати розпорядження голови Красноградської районної державної адміністрації від 27.12.2013 року № 660 та цивільно-правові угоди укладені на підставі зазначеного розпорядження;

2. скасувати розпорядження голови Красноградської районної державної адміністрації від 24.02.2014 року № 86 та розпорядження голови Красноградської районної державної адміністрації від 22.05.2014 року № 183;

3. скасувати розпорядження голови Красноградської районної державної адміністрації від 28.10.2016 року № 428 та цивільно-правові угоди укладені на підставі зазначеного розпорядження;

4. вжити заходів щодо приведення у відповідність до норм чинного законодавства в частині процентної ставки договорів оренди земельних ділянок укладених з АФ «Піщанська».

Красноградською РДА 07.04.2017 року за вих. № 01-42/910 було подано начальнику Головного управління Держгеокадастру у Харківській області Оберемок Євгену Анатолійовичу скаргу на Клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства від 27.03.2017 року №14-20-4-37/91/91-17 заступника-начальника - начальника Управління з контролю за виконанням та охороною земель Якушко П.М., оскільки воно не відповідає чинному законодавству, у відповідь на яку листом від 27.03.2017 року №14-20-4-37/91-17 було повідомлено, що правових підстав для скасування клопотання на даний час не вбачається, оскільки клопотання підписано керівником інспекційного органу, при цьому по суті скарга не розглядалась.

У зв'язку з цим просив задовольнити позовні вимоги у повному обсязі та скасувати Клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства від 27.03.2017 року №14-20-4-37/91-17

У судовому засіданні представник позивача підтримала заявлені позовні вимоги у повному обсязі та просила їх задовольнити.

Відповідач у судове засідання не прибув, про час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.

Представник третіх осіб у судовому засіданні не заперечував проти задоволення позовних вимог.

Суд, розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, вважає, що позов підлягає задоволенню з наступних підстав.

У судовому засіданні встановлено, що на адресу голови Красноградської районної адміністрації Третякова Є.А. надійшло клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства від 27.03.2017 №14-20-4-37/91-17 за підписом заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель П.М. Якушко (а.с. 28-30) згідно якого вимагається:

1. скасувати розпорядження голови Красноградської районної державної адміністрації від 27.12.2013 року № 660 та цивільно-правові угоди укладені на підставі зазначеного розпорядження;

2. скасувати розпорядження голови Красноградської районної державної адміністрації від 24.02.2014 року № 86 та розпорядження голови Красноградської районної державної адміністрації від 22.05.2014 року № 183;

3. скасувати розпорядження голови Красноградської районної державної адміністрації від 28.10.2016 року № 428 та цивільно-правові угоди укладені на підставі зазначеного розпорядження;

4. вжити заходів щодо приведення у відповідність до норм чинного законодавства в частині процентної ставки договорів оренди земельних ділянок укладених з АФ «Піщанська».

07 квітня 2017 року за вих. № 01-42/910 на ім'я начальника головного управління Держгеокадастру у Харківській області Оберемка Є.А. направлено скаргу (а.с.32-35).

Листом від 21.04.2017 №14-20-5,5-355-90-17 надано відповідь на зазначену скаргу, а саме повідомлено, що Клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства від 27.03.2017 №14-20-4-37/91-17 підписано керівником інспекційного органу. Таким чином, правових підстав для скасування вищевказаного клопотання на даний час не вбачається (а.с.36).

11 травня 2017 року за вих. № 01-42/1104 на ім'я в.о. голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру направлено скаргу (а.с.37-42).

Листом від 09.06.2017 №14-28-0.19-672/63-17 повідомлено, що відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 28.02.2017 №12-ДК були здійснені заходи державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства при затвердженні розпоряджень Красноградською районною державною адміністрацією Красноградського району Харківської області.

Головному управлінню Держгеокадастру у Харківській області наголошено на необхідності ініціювання питань дотримання вимог земельного законодавства Красноградською районною державною адміністрацією перед Харківською обласною державною адміністрацією згідно статті 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (а.с. 43-44).

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходив з наступних мотивів.

Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою та регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування регулює Закон України "Про землеустрій" від 22 травня 2003 року

№ 858-IV (далі - Закон № 858-IV).

Відповідно до ст. 8 Закону №858- IV регулювання у сфері землеустрою здійснюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, а також центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері земельних відносин та у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі у межах повноважень, встановлених законом.

Згідно п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 15 (далі - положення про Держгеокадастр) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Згідно з п. 3 положення про Держгеокадастр, основними завданнями Держгеокадастру є:

1) реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів;

2) надання адміністративних послуг згідно із законом у відповідній сфері;

3) внесення на розгляд Міністра аграрної політики та продовольства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Підпунктом 25-5 пункту 4 положення про Держгеокадастр встановлено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо зокрема:

приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Тобто, Головне управління Держгеокадастру у Харківській області може лише вносити клопотання про приведення у відповідність рішення без будь-яких інших вимог, а саме щодо скасування розпоряджень голови Красноградської РДА та цивільно-правових угод, як це зазначено у оскаржуваному клопотанні, позаяк приведення у відповідність рішення не передбачає припинення його дії, як-то вимагає відповідач у клопотанні.

Крім того, як вбачається з тексту спірного клопотання, при його прийнятті відповідач керувався приписами п. «б» статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», підпунктом 14 пункту 4, п. 6 Положення Про державну інспекцію сільського господарства України, затвердженої Указом Президента України від 123.04.2011 року № 459.

Дійсно, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.20013 року № 963-IV (далі -Закон № 963-IV) визначено правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Так, статтею 2 Закону № 963-IV основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.

Згідно ч. 2 ст. 5 Закону № 963-IV державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення

державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Пунктом «б» ст. 6 Закону №963-IV зазначено про можливість внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель; обмеження або зупинення освоєння земельних ділянок у разі розробки корисних копалин, у тому числі торфу, проведення геологорозвідувальних, пошукових та інших робіт з порушенням вимог земельного законодавства України; припинення будівництва та експлуатації об'єктів у разі порушення вимог земельного законодавства України до повного усунення виявлених порушень і ліквідації їх наслідків; припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону.

Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 459/2011 затверджено Положення про Державну Інспекцію сільського господарства України далі - Положення №459/2011).

Відповідно до пункту 2 Положення № 459/2011 Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Підпунктом 14 пункту 4 Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання зокрема щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Тобто, як встановлено з зазначеного положення, Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі та наділена правом подання клопотання до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель, а не Держгеокадастр, який у оскаржуваному клопотанні керується цими нормами положення.

Єдині правила щодо подання до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства закріплені у Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства затвердженому наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 27.08.2014 № 317 (далі - Порядок № 317).

У пункті 1.1. Порядку №317 зазначено, що цей Порядок розроблено відповідно до статті 15-2, частини другої статті 144, статті 188Земельного кодексу України, частини першої статті 5, підпункту "б" статті 6, статті 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", статті 18-1 та частини першої статті 19 Закону України "Про охорону земель", підпункту 14 пункту 4 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459, підпункту 4.10 пункту 4, пункту 6 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23 грудня 2011 року № 770, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 12 січня 2012 року за № 34/20347, та встановлює процедуру підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства (далі - Клопотання), їх обліку, контролю за станом виконання та вжиття заходів реагування у разі невиконання вимог, зазначених у Клопотаннях.

Клопотання - це письмове звернення до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про необхідність вжиття заходів щодо забезпечення дотримання вимог земельного законодавства відповідно до пункту 1.2 Порядку № 317.

Від імені Державної інспекції сільського господарства України та її територіальних органів (далі - інспекційні органи Держсільгоспінспекції України) вносити Клопотання до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування мають право: Головний державний інспектор сільського господарства України та його заступники, головні державні інспектори сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та їх заступники відповідно до пункту 1.3 Порядку №317.

Частиною 1 пункту 1.4 Порядку №317 встановлено, що вимоги зазначеного порядку поширюються на державних інспекторів сільського господарства інспекційних органів Держсільгоспінспекції України - в частині дотримання ними встановленого порядку підготовки та внесення (вручення, надсилання) Клопотань, забезпечення їх обліку та контролю за виконанням вимог, зазначених у Клопотаннях. Зазначений пункт Порядку №317 не поширюється на посадових осіб Держгеокадастру.

Відповідно до частини 1 пункту 2.2 Порядку №317 клопотання вносяться з метою приведення у відповідність до законодавства рішень, прийнятих органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Відповідно до пункту 3.1 Порядку №317 клопотання оформляється на бланку відповідного інспекційного органу Держсільгоспінспекції України у двох примірниках. Відповідна форма зазначеного клопотання затверджена у Додатку №1 Порядку № 317.

Вказаним Порядком був затверджений Додаток 1 до Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства (пункт 2.1) - форма клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства.

З аналізу приписів вищенаведених норм вбачається, що дія зазначених нормативно-правових актів не розповсюджується на Держгеокадастр, його територіальні органи та посадових осіб, форма клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства, яке має право направляти посадова особа Держгеокадастру у встановленому порядку не затверджена.

Суд зазначає, що усі рішення суб'єкта владних повноважень повинні бути прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами (ч. 2 ст. 19 Конституції України).

"На підставі" означає, що суб'єкт владних повноважень, крім того, що має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України, зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

"У межах повноважень" означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. Під встановленими законом повноваженнями прийнято розуміти як ті, на наявність яких прямо вказує закон - так звані "прямі повноваження", так і повноваження, які прямо законом не передбачені, але безпосередньо випливають із положень закону і є необхідними для реалізації суб'єктом владних повноважень своїх функцій (завдань) так звані "похідні повноваження".

"У спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Враховуючи наведене, суд відзначає, що відповідач, приймаючи спірне рішення діяв без дотримання зазначених вимог Конституції України.

Також суд зазначає, що відповідно до частини 3 статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року № 586-XIV (далі Закон № 586-XIV) розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Таке узгоджується з положеннями частини восьмої статті 118 Конституції України про те, що рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Таким чином, на думку суду, аналіз наведених норм дає підстави вважати, що у справі, яка розглядається, голова місцевої державної адміністрації не може виходити за межі наданих йому повноважень та скасовувати власні розпорядження. Зазначена позиція міститься у постанові Верховного суду України від 25 грудня 2012 року по справі № 21-412а12.

Відповідно до частини 1,2 статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Проаналізувавши норми Конституції та Законів України суд дійшов висновку про те, що Головному управлінню Держгеокадастру у Харківській області надано право вносити у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо зокрема щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель. Проте, у свою чергу, нормами Закону не закріплено форму, зміст та порядок подання клопотання до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Тобто у оскаржуваному клопотанні від 27.03.2017 №14-20-4-37/91-17 відповідач помилково застосував норми діючого законодавства, а відтак суд приходить до висновку про протиправність зазначеного клопотання та задоволення позовних вимог позивача у повному обсязі.

Керуючись ст. ст. 86, 94, 98, 158-163, 167, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Красноградської районної державної адміністрації Харківської області до Заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Харківській області Якушка Петра Миколайовича, треті особи - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Головне управління Держгеокадастру у Харківській області про скасування рішення - задовольнити в повному обсязі.

Скасувати Клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Харківській області Якушка Петра Миколайовича від 27.03.2017 року №14-20-4-37/91-17.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Харківського апеляційного адміністративного суду через Харківський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Суддя Бадюков Ю.В.