Постанова № 70378722, 15.11.2017, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 листопада 2017 року Чернігів Справа № 825/1633/17

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді Житняк Л.О.,

за участі секретаря Стасюк Т.В.,

представника позивача ОСОБА_1,

представників відповідача Мужикової Н.М., Стасюк В.М.,

представника третьої особи Гармаша Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_5 до Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа - Ічнянська районна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В:

17.10.2017 ОСОБА_5 (далі - ОСОБА_5) звернувся до суду з адміністративним позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Чернігівська ОДА), третя особа - Ічнянська районна державна адміністрація (далі - Ічнянська РДА), в якому просить визнання незаконним та скасувати розпорядження за підписом виконуючого обов'язки голови Чернігівської обласної державної адміністрації Сахневича Л.В. від 13.07.2017 № 329 "Про скасування розпоряджень".

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що вказане вище розпорядження Чернігівської ОДА прийняте з порушенням чинного законодавства України та порушує публічно-правовий порядок в державі, підриває довіру суспільства до органів державної влади, зокрема, та в цілому, і порушує їх охоронювані законом права, а тому є незаконним та повинно бути скасовано.

Позивач та його представник в судовому засіданні позовні вимоги підтримали повністю, посилаючись на обставини, викладені в позовній заяві, та просили їх задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнав, надавши свої письмові заперечення, в яких вказав, що приймаючи оскаржуване розпорядження відповідач діяв на підставі та в межах повноважень, що передбачені Конституцією та Законом України "Про місцеві державні адміністрації".

Представник третьої особи при вирішенні справи по суті поклався на розсуд суду.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення сторін, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Згідно пропозиції Відділу в Ічнянському районі Головного управління Держгеокажастру у Чернігівській області (а.с.11), Ічнянською РДА надано громадянину ОСОБА_5 дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва орієнтовною площею 215,26 га за рахунок невитребуваних земельних часток (паїв) на території Парафіївської селищної ради (колишня Іваницька сільська рада) за переліком (а.с.13-14).

На засіданні постійно діючої комісії з питань врегулювання земельних відносин, створеної розпорядженням Ічнянської РДА від 15.05.2017 № 127, було розглянуто заяву позивача від 12.06.2017 про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), про що складено протокол від 12.07.2017 № 1 (а.с.18-20), та рекомендовано голові Ічнянської РДА затвердити технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), власники яких не реалізували своїх прав, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за рахунок невитребуваних земельних часток (паїв) на території Парафіївської селищної ради суб'єктів господарювання та укласти договори оренди невитребуваних земельних часток (паїв) з наступними кандидатами, зокрема, з ОСОБА_5

В подальшому, 13.07.2017 розпорядженням Ічнянської РДА № 184 "Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок" затверджено позивачу технічну документацію із землеустрою та передано земельні ділянки в оренду та зобов'язано позивача укласти договори оренди земельних ділянок з Ічнянською РДА (а.с.21 -22).

Одночасно, 13.07.2017 Чернігівською ОДА прийнято розпорядження № 329 "Про скасування розпоряджень", яким скасовано розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації від 13.07.2017 № 184 "Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок", як таке, що є недоцільним за очікуваним результатом.

Також, вказаним розпорядженням створено Комісію щодо вивчення питання доцільності надання не витребуваних сільськогосподарських паїв на території Ічнянського району, що були надані відповідно до розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації, зазначених у п.1 цього розпорядження та вказано Ічнянській районній державній адміністрації повернутись до розгляду питання доцільності надання невитребуваних сільськогосподарських паїв після отримання узагальнених висновків та рекомендацій Комісії (копія розпорядження додається).

Вважаючи розпорядження Чернігівської ОДА від 13.07.2017 № 329 "Про скасування розпоряджень" незаконним та таким, що прийняте з порушенням вимог чинного законодавства України, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку зазначеним обставинам справи, суд зважає на наступне.

Згідно з ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, в силу прямої дії ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого. самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно, оскільки виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (ч.1 ст.118 Конституції України), тому місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади (ч.2 ст.1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації").

Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначено Законом України від 09.04.1999 № 586- XIV "Про місцеві державні адміністрації", де відповідно до ст.6 на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України. Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Також згідно ст.43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Аналогічні положення закріплені також ч.8 ст.118 Конституції України, відповідно до якої рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Тобто, визначальними аспектами та умовами для скасування розпоряджень є їх невідповідність Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, або недоцільність, неекономність, неефективність за очікуваними чи фактичними результатами.

Як вбачається з оскаржуваного розпорядження, останнє прийнято на підставі доповідної записки про те, що розпорядження Ічнянської РДА винесені без попереднього вивчення питань щодо можливого оптимального розподілу невитребуваних часток (паїв), відсутності прогнозів щодо їх використання. Відповідно, до остаточного аналізу, у зв'язку з недоцільністю за очікуваним результатом, з метою недопущення конфліктних ситуацій та уникнення судових позовів запропоновано скасувати вказані розпорядження (а.с53).

Слід зазначити, що організаційні та процедурні питання діяльності місцевої державної адміністрації, зокрема Порядок внесення та розгляду проектів розпоряджень голови місцевої державної адміністрації визначені Типовим регламентом місцевої державної адміністрації, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11.12.1999 № 2263.

Згідно п.56 Типового регламенту Проекти розпоряджень голови місцевої держадміністрації (далі - проекти розпоряджень) готують структурні підрозділи місцевої держадміністрації, її апарату, а також територіальні органи центральних органів виконавчої влади та районні, районні у м. Києві та Севастополі держадміністрації у разі, коли готується розпорядження голови обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації (далі - інші органи).

Так, відповідно до п.60 Типового регламенту Головний розробник готує пояснювальну записку до проекту розпорядження (додаток 3), що повинна містити необхідні розрахунки, обґрунтування і прогнози соціально-економічних та інших результатів реалізації виданого розпорядження.

До пояснювальної записки у разі потреби можуть додаватися інформаційно-довідкові матеріали (таблиці, графіки тощо).

При цьому, відповідно до п.66 Типового регламенту проекти розпоряджень підлягають обов'язковому погодженню із заінтересованими структурними підрозділами місцевої держадміністрації, а у разі потреби з іншими органами та підлягають обов'язковій правовій експертизі у юридичному відділі.

Як вбачається з матеріалів справи, питання видання Ічнянською РДА скасованого відповідачем розпорядження опрацьовувалось у структурному підрозділ облдержадміністрації, який реалізує державну політику у сфері земельних правовідносин - Департаменті агропромислового розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації. Вказаним Департаментом, як головним розробником оспорюваного розпорядження, була підготовлена відповідна доповідна записка, проект розпорядження та пояснювальна записка про скасування з мотивів недоцільності за очікуваними результатами (а.с.47-53).

Представник відповідач пояснює, що згідно наданого до облдержадміністрації аудіо запису засідання комісії з питань врегулювання земельних відносин було з'ясовано, що комісія не досліджувала питання можливості здійснення громадянами товарного сільськогосподарського виробництва. На засіданні комісії вивчалися документи, надані фіскальною службою щодо відсутності заборгованості, поліцією щодо відсутності правопорушень. Документи щодо здійснення діяльності у сфері сільського господарства не вивчались. Зокрема комісією не вивчалося документів: чи є відповідний громадянин суб'єктом господарювання взагалі та суб'єктом господарювання у сфері сільського господарства зокрема; чи створене у нього фермерське господарство або ж інше підприємство, що здійснює товарне сільськогосподарське виробництво/іншу діяльність у сфері сільського господарства; щодо пропозицій кандидатів про розмір орендної плати за земельні ділянки у разі їх надання; чи мають достатню та належну техніку для здійснення відповідної діяльності тощо. Окрім того зовсім не приділялося уваги питанню оптимального обробітку відповідного масиву землі (пропозиції щодо сівозмін, вирощування відповідних культур не надавалися), не розглядалися пропозиції щодо заходів попередження ерозії ґрунтів і техногенного забруднення земель, не вивчалися пропозиції претендентів щодо їх участі у вирішенні соціальних проблем територіальної громади тощо.

Департаментом агропромислового розвитку також було опрацьовано прогнози щодо результатів використання землі сільгосптоваровиробниками різних форм господарювання (сільгосптоваровиробниками, - сільськогосподарськими підприємствами, фізичними особами, фермерськими господарствами), де зроблено висновки, що діяльність фізичних осіб, яким передано відповідними розпорядженнями голови Ічнянської РДА в оренду землі може призвести до погіршення якості ґрунтів та втрати бюджетних коштів у вигляді податків.

Проте, з п.2 оскаржуваного розпорядження вбачається, що для з'ясування питання підстав скасування розпоряджень Ічнянської РДА, а саме: недоцільності розпоряджень за очікуваним результатом, було створено комісію щодо вивчення питання доцільності надання невитребуваних сільськогосподарських паїв на території Ічнянського району, що були надані відповідно до розпоряджень голови Ічнянської РДА.

Тобто, Чернігівською ОДА, з метою перевірки викладених в доповідній та пояснювальній записках висновків Департаменту агропромислового розвитку щодо недоцільності прийнятих Ічнянською РДА розпоряджень, було створено комісію, метою створення якої є саме встановлення доцільності переданих в оренду земельних ділянок (паїв) визначеним особам або її спростування.

На підставі наданих відповідачем доказів, суд прийшов до висновку, що Чернігівською ОДА порушено п. 66 Типового регламенту, оскільки проект розпорядження не був погоджений із заінтересованими структурними підрозділами місцевої держадміністрації та не пройшов обов'язкову правову експертизу у юридичному відділі.

При цьому судом враховується пояснення представника третьої особи щодо відсутності законодавчого врегулювання питання щодо невитребуваних часток (паїв), у зв'язку з чим на засіданні комісії вивчалися документи, надані фіскальною службою щодо відсутності заборгованості та поліцією щодо відсутності правопорушень.

Крім цього, суд зазначає, що розпорядженням Ічнянської РДА від 13.07.2017 № 184 затверджено технічну документацію із землеустрою та передано в оренду земельні ділянки, що виключає порядок суто технічного його скасування без перевірки наявності спору про право.

Наведене дає підстави дійти висновку, що проведений Департаментом агропромислового розвитку аналіз не ґрунтується на повному на всебічному дослідженні порушеного питання, без висновку та рекомендацій консультативного, дорадчого та допоміжного органу, до функцій якого це належить. Крім того, оскаржуване рішення прийнято в той же день, як і розпорядження Ічнянської РДА, що в свою чергу, підтверджує формальність прийнятого відповідачем оспорюваного розпорядження без урахування всіх обставин, що мають значення для його прийняття, без дотримання принципу пропорційності, зокрема без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

А тому, перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених суб'єктом владних повноважень в основу оскаржуваного розпорядження від 13.07.2017 № 329, на відповідність вимогам ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд дійшов висновку, що останнє прийнято передчасно.

При цьому, суд звертає увагу, що оскаржуваним розпорядженням, окрім розпорядження Ічнянської РДА від 13.07.2017 № 184 були скасовані і інші розпорядження голови Ічнянської РДА, які жодним чином не порушують прав та інтересів позивача, а тому оскаржуване розпорядження належить скасувати в частині, що стосується виключно ОСОБА_5

Враховуючи викладене, позовні вимоги ОСОБА_5 про визнання незаконним та скасування розпорядження за підписом виконуючого обов'язки голови Чернігівської обласної державної адміністрації Сахневича Л.В. "Про скасування розпоряджень" від 13.07.2017 № 329 належить задовольнити частково та визнати протиправним і скасувати пункт 3 частини 1 розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 13.07.2017 № 329 "Про скасування розпоряджень". В іншій частині позовних вимог слід відмовити.

Згідно ч.1 та ч.3 ст.94 Кодексу адміністративного судочинства, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа. Якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.

Керуючись ст.ст.94, 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 3 частини 1 розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 13.07.2017 № 329 "Про скасування розпоряджень".

В іншій частині позову - відмовити.

Стягнути з Чернігівської обласної державної адміністрації (вул.Шевченка, 7, м.Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 00022674) на користь ОСОБА_5 (АДРЕСА_1, код НОМЕР_1) 320,00 грн (триста двадцять гривень) судових витрат, відповідно до частини задоволених позовних вимог.

Постанова суду набирає законної сили в порядку статей 167,186 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання її копії. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Суддя Л.О. Житняк