Постанова № 70114278, 07.11.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 823/796/17 Головуючий у 1-й інстанції: Гарань С.М.

Суддя-доповідач: Шелест С.Б.

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 листопада 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуюча суддя : Шелест С.Б.

Судді: Глущенко Я.Б., Чаку Є.В.

Секретар судового засідання: Грабовська Т.О.

За участі Позивача: ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної фіскальної служби України на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 20.07.17р. у справі №823/796/17 за позовом ОСОБА_2 до Державної фіскальної служби України, в особі Комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України про визнання незаконним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії

у с т а н о в и в:

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 20.07.17р. адміністративний позов задоволено: визнано незаконним та скасовано рішення Комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України від 28.04.17р. про відмову у наданні ОСОБА_2 статусу учасника бойових дій; зобов'язано Комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України повторно розглянути подані Позивачем документи та прийняти рішення про надання статусу учасника бойових дій, як особі, яка захищала незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брала безпосередню участь в проведенні антитерористичної операції на сході України; зобов'язано Комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України видати Позивачу посвідчення учасника бойових дій встановленого зразка.

Не погоджуючись з вказаною постановою, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просить суд скасувати постанову з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції не враховано, що до учасників бойових дій, зокрема, належать особи рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції центрального органу виконавчої влади, що реалізує податку політику, тоді як Позивач до цього кола не належить. Окрім того, апелянт вказав на те, що Позивач до оперативного проведення зони АТО не відряджався.

Заслухавши суддю-доповідача, Позивача, розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу відповідача, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Як установлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_2 працює в органах податкової поліції та станом на час виникнення спірних правовідносин займав посаду старшого слідчого з особливо важливих справ відділу кримінальних розслідувань слідчого управління фінансових розслідувань ГУ ДФС у Черкаській області.

Наказом ДФС України «Про відрядження працівників податкової міліції» від 08.06.16р. № 2277-о Позивача було відряджено до Головного управління ДФС у Донецькій області та Головного управління ДФС у Луганській області (а.с.26-27).

Відповідно до копії витягу з наказу Першого заступника Голови Служби - керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України № 036 від 21.07.16р. (а.с.34) з 09.06.16р. ОСОБА_2 був залученим до проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей і відрядженими в район її проведення з підпорядкуванням керівнику оперативного штабу з управління антитерористичною операцією в Донецькій та Луганській областях таких співробітників Державної фіскальної служби України.

Наказом ДФС України від 12.10.16р. № 3369-о ОСОБА_2 був відкликаний з відрядження до Головного управління ДФС у Донецькій області та Головного управління ДФС у Луганській області з 24.10.16р. (а.с.28).

На підставі вищевказаного наказу т.в.о. Голови Служби - керівником Антитерористичного центру при Службі безпеки України підписаний наказ № 064 від 02.12.16р. про відкликання ОСОБА_2 з району проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей до місця постійної дислокації та виведення з підпорядкування керівника оперативного штабу з управління антитерористичною операцією на території Донецької та Луганської областей (а.с.35).

З довідки про безпосередню участь особи в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України від 10.02.17р. №374/99-99-21-10-01-188 (а.с.36), виданої начальником Головного міжрегіонального управління оперативного забезпечення зони проведення АТО (м. Київ, м. Краматорськ, м. Слов'янськ) Державної фіскальної служби України вбачається, що майор податкової міліції ОСОБА_2 дійсно в період з 9 червня по 24 жовтня 2016 року безпосередньо брав участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України в районі проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей. Підстава: накази ДФС України «Про відрядження працівників податкової міліції" від 08.06.16р. № 2277-0 та від 12.10.16р. № 3369-о; Витяги із наказу Першого заступника керівника Антитерористичного центру при СБУ (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей) від 11.08.16р. № 224дск, від 29.12.16р. № 365дск; Витяг з наказу керівника Антитерористичного центру при СБУ від 21.07.16р. № 036, від 02.12.16р. № 064.

У довідці вказано, що вона є підставою для надання Позивачу статусу учасника бойових дій.

В подальшому, Позивач звернувся із заявою до Комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України про встановлення йому статусу учасника бойових дій.

Листом від 28.04.17р. № 5943/Г/99-99-04-04-01-14 Комісія відмовила Позивачу у наданні статусу у зв'язку з тим, що надання статусу учасника бойових дій іншим працівниками ДФС, окрім осіб рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції, без внесення змін до чинного законодавства, не передбачено (а.с.16-17).

Вважаючи відмову протиправною, Позивач звернувся з даним позовом до суду.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що Позивачем документально підтверджено його участь у антитерористичної операції; Позивачу відмовлено у наданні статусу учасника бойових дій з підстав, не передбачених законодавством, у зв'язку з чим суд своїм рішенням зобов'язав відповідача видати Позивачу посвідчення учасника бойових дій встановленого зразка.

Колегія суддів частково погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.

Спеціальним законом, який визначає правовий статус ветеранів війни, забезпечує створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяє формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них є Закон України від 22.10.93р. №3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон №3551-XII ).

Відповідно до статті 4 Закону№3551-XII, ветеранами війни є особи, які брали участь у захисті Батьківщини чи в бойових діях на території інших держав. До ветеранів війни належать: учасники бойових дій, інваліди війни, учасники війни.

Статтею 5 цього Закону передбачено, що учасниками бойових дій є особи, які брали участь у виконанні бойових завдань по захисту Батьківщини у складі військових підрозділів, з'єднань, об'єднань всіх видів і родів військ Збройних Сил діючої армії (флоту), у партизанських загонах і підпіллі та інших формуваннях як у воєнний, так і у мирний час.

Пунктом 19 частини 1 статті 6 Закону №3551-XII передбачено, що учасниками бойових дій визнаються, зокрема, особи рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення.

Порядок надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, категорії таких осіб та терміни їх участі (забезпечення проведення) в антитерористичній операції, а також райони антитерористичної операції визначає Кабінет Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.14р. № 413 затверджено Порядок надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення (надалі - Порядок).

Пунктом 2 зазначеного Порядку передбачено, що статус учасника бойових дій надається військовослужбовцям (резервістам, військовозобов'язаним) та працівникам Збройних Сил, Національної гвардії, СБУ, Служби зовнішньої розвідки, Держприкордонслужби, Держспецтрансслужби, військовослужбовцям військових прокуратур, особам рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції ДФС, поліцейським, особам рядового, начальницького складу, військовослужбовцям, працівникам МВС, Управління державної охорони, Держспецзв'язку, ДСНС, Державної кримінально-виконавчої служби, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення.

Державна фіскальна служба України (ДФС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.

Основні завдання та функції ДФС визначені Положенням про Державну фіскальну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.14р. № 236.

27.03.17р. наказом ДФС України № 202 затверджено Положення про Головне управління ДФС України у Черкаській області (надалі - Положення № 202).

Пунктом 1 з Положення передбачено, що Головного управління ДФС у Черкаській області є територіальним органом ДФС України.

У відповідності до абз.1 п.4 Порядку, підставою для надання особам статусу учасника бойових дій є такі документи про безпосереднє залучення до виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення: витяги з наказів керівника Антитерористичного центру при СБУ або особи, яка його заміщує, першого заступника чи заступника керівника Антитерористичного центру при СБУ про залучення до проведення антитерористичної операції, витяги з наказів керівника оперативного штабу з управління антитерористичною операцією чи його заступників або керівників секторів (командирів оперативно-тактичних угруповань) про підпорядкування керівнику оперативного штабу з управління антитерористичною операцією в районах її проведення та про прибуття (вибуття) до (з) районів проведення антитерористичної операції, документи про направлення у відрядження до районів проведення антитерористичної операції або інші офіційні документи, видані державними органами, що містять достатні докази про безпосередню участь особи у виконанні завдань антитерористичної операції в районах її проведення.

Порядок розгляду матеріалів та надання статусу учасника бойових дій у Державній фіскальній службі встановлений Положенням про Комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 14.11.16р. № 957, зареєстрований в Мін'юсті 30.11.16р. за № 1553/29683 (надалі - Положення № 957).

Відповідно до п.1 розділу І вказаного Положення № 957, Комісія з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України (далі - Комісія) утворюється відповідно до пункту 5 Порядку надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.14р. № 413.

Пунктом 1 розділу ІІ Положення №957 передбачено, що Комісія призначена для прийняття рішень про надання (позбавлення) статусу учасника бойових дій, розгляду та вивчення поданих заяв та інших матеріалів, які є підставою для надання статусу учасника бойових дій особам рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції Державної фіскальної служби України (ДФС), які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах проведення антитерористичної операції.

Пунктом 2 розділу ІІ Положення №957 передбачено, Комісія, зокрема, має право: розглядати та вивчати подані керівниками підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції ДФС (далі - підрозділи АТО) довідки про безпосередню участь особи в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, форма яких встановлена додатком 1 до Порядку, та інші документи, визначені пунктом 4 Порядку, які є підставою для надання громадянам статусу учасника бойових дій (далі - документи).

Розділом ІІІ Положення №957 передбачено, що Комісія складається з голови Комісії, двох заступників голови Комісії, секретаря та інших членів Комісії. До складу Комісії входять представники структурних підрозділів ДФС. За рішенням Голови ДФС до складу Комісії можуть також включатися представники громадських організацій (за їх згодою). Персональний склад Комісії затверджується наказом ДФС.

Розділом IV Положення передбачено, що формою роботи Комісії є засідання, що проводяться не рідше двох разів на місяць (за наявності документів для розгляду).

Засідання Комісії веде її голова. У разі відсутності голови Комісії головує на її засіданнях один із заступників голови Комісії.

Засідання Комісії є правомочним, якщо на ньому присутні більше половини її членів.

Рішення Комісії приймається відкритим голосуванням простою більшістю голосів членів Комісії, присутніх на засіданні. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови Комісії.

Рішення Комісії складається за формою, наведеною у додатку до цього Положення, підписується головою і секретарем Комісії та скріплюється гербовою печаткою ДФС.

Згідно пп.5 п.2 розділу ІІ Положення № 957, Комісія має право відмовляти в наданні статусу учасника бойових дій у разі відсутності підстав.

Пунктом 7 розділу ІІ Положення № 957 передбачено, що Комісія відмовляє в наданні статусу учасника бойових дій у разі:

відсутності документів, що містять достатні докази безпосередньої участі особи у виконанні завдань антитерористичної операції у районах її проведення;

надання недостовірних даних про особу;

виявлення факту підроблення документів про участь в антитерористичній операції, у забезпеченні її проведення;

наявності обвинувального вироку суду, який набрав законної сили, за вчинення особою умисного тяжкого або особливо тяжкого злочину в період участі в антитерористичній операції.

Отже, виходячи з аналізу вказаних правових норм вбачається, що питання надання особі статусу учасника бойових дій розглядається Комісією на засіданні у колегіальному складі, за результатами якого приймається відповідне рішення, за формою, наведеною у додатку до Положення.

Поряд з цим, як свідчать обставини справи, Комісією питання надання Позивачу статусу учасника бойових дій у засідання не виносилось, та рішення з цього питання у колегіальному складі, за формою, наведеною у додатку до Положення, не приймалось.

Відмова була оформлена листом від 28.04.17р. № 5943/Г/99-99-04-04-01-14, що суперечить вимогам Положення №957. При цьому, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Позивачем документально підтверджено його участь у антитерористичної операції, а тому підстави вказані відповідачем у листі не є правовою підставою для відмови у наданні статусу учасника бойових дій.

Так, у постановах від 18 березня 2014 року (справа № 21-11а14) та від 22 квітня 2014 року (справа № 21-484а13) Верховний Суд України зазначив, що підставою для повідомлення про відмову у призначенні одноразової грошової допомоги є рішення суб'єкта владних повноважень, прийняте з цього питання. Оскільки відповідач відповідного рішення не приймав, то суд повинен зобов'язати останнього розглянути це звернення згідно з вимогами чинного законодавства України, а не підміняти орган, на який покладено вирішення цього питання.

Також колегія суддів враховує, що згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи N R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

При цьому, виходячи з положень статті 2 КАС України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які Конституцією України віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим ч. 3 КАС України, критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Аналіз норм Кодексу адміністративного судочинства України свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.

З огляду на викладене, завдання, покладені на Комісію, в тому числі щодо прийняття рішень про надання особі статусу учасника бойових дій, є її виключною компетенцією (дискреційними повноваженнями), тобто втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Таким чином, належним захистом порушеного права Позивача у спірних правовідносинах є зобов'язання Комісію повторно розглянути питання щодо надання Позивачу статусу учасника бойових дій.

А тому судом невірно обрано спосіб захисту порушеного права із вказівкою на те, яке рішення має прийняти відповідач та передчасно зобов'язано видати посвідчення.

Приймаючи до уваги те, що у постанові суду першої інстанції помилковими є лише деякі з його висновків, а інші висновки є законними і обґрунтованими, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку про скасування судового рішення у частині (щодо неправильно вирішеної частини позовних вимог) та ухвалення у цій частині нового судового рішення.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 202, 205, 207 КАС України, Київський апеляційний адміністративний суд

п о с т а н о в и в:

апеляційну скаргу Державної фіскальної служби України на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 20.07.17р. у справі №823/796/17 - задовольнити частково.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 20.07.17р. у справі №823/796/17 у частині задоволених позовних вимог про зобов'язання відповідача прийняти рішення про надання статусу учасника бойових дій, як особі, яка захищала незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брала безпосередню участь в проведенні антитерористичної операції на сході України та видати ОСОБА_2 посвідчення учасника бойових дій встановленого зразка - скасувати та у цій частині прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.

У іншій частині - про визнання незаконним та скасування рішення Комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України від 28.04.17р. про відмову у наданні ОСОБА_2 статусу учасника бойових дій та зобов'язання Комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій у Державній фіскальній службі України повторно розглянути подані Позивачем документи та прийняти рішення - постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 20.07.17р. у справі №823/796/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку відповідно до вимог КАС України.

Головуюча суддя Шелест С.Б.

Судді : Глущенко Я.Б.

Чаку Є.В.

Повний текст постанови складений: 09.11.17р.