Ухвала суду № 70010832, 02.11.2017, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2017 рокуЛьвів№ 876/9993/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Глушка І.В.,

суддів: Коваля Р.Й., Судової-Хомюк Н.М.,

за участю секретаря судового засідання: Омеляновської Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Тернопільської обласної ради на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року у справі за адміністративним позовом Громадської організації "ОСОБА_1 Українців Тернопільщини жертв злочинно-корупційних виявів та дискримінації з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів прокуратури та органів місцевого самоврядування" до Тернопільської обласної ради про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

03 липня 2017 року позивач Громадська організація "ОСОБА_1 Українців Тернопільщини жертв злочинно-корупційних виявів та дискримінації з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів прокуратури та органів місцевого самоврядування" звернувся в суд з позовною заявою до відповідача Тернопільської обласної ради, у якій просив:

- визнати неправомірною, такою, що містить порушення норми частини десятої ст. 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР, бездіяльність постійної комісії Тернопільської обласної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, запобігання та протидії корупції, законності та здійснення демократичного цивільного щодо не підготовки висновків та рекомендацій за результатами вивчення та розгляду пропозиції по включенню в порядок денний сесії Тернопільської обласної ради питання "Про звернення депутатів Тернопільської обласної ради до Верховної ОСОБА_1 України щодо невідкладного прийняття Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність Закону України № 2153-VI від 27.04.2010 "Про ратифікацію Угоди між Україною та Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України";

- зобов»язати постійну комісію Тернопільської обласної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, запобігання та протидії корупції, законності та здійснення демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави підготувати висновки та рекомендації за результатами вивчення та розгляду пропозиції про включення в порядок денний сесії Тернопільської обласної ради питання "Про звернення депутатів Тернопільської обласної ради до Верховної ОСОБА_1 України щодо невідкладного прийняття Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність Закону України № 2153-VI від 27.04.2010 "Про ратифікацію Угоди між Україною та Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України".

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року позов задоволено частково. Зобов'язано постійну комісію Тернопільської обласної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, запобігання та протидії корупції, законності та здійснення демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави повторно розглянути пропозицію Громадської організації "ОСОБА_1 Українців Тернопільщини жертв злочинно-корупційних виявів та дискримінації з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів прокуратури та органів місцевого самоврядування" № 54 від 10 березня 2017 року. В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Постанова мотивована тим, що за результатами розгляду звернення позивача від 10.03.2017 № 54 Постійна комісія не прийняла рішення по суті відповідно до частини десятої ст. 47 Закону № 280/97-ВР, а тому звернення (пропозиція) позивача потребує повторного розгляду.

Не погоджуючись з вищевказаною постановою суду, відповідач оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана постанова прийнята з неповним зясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позову.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначає, що главою 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено вичерпний перелік повноважень обласних рад, однак порушене позивачем питання не віднесено до повноважень обласних рад. Постійна комісія Тернопільської обласної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, запобігання та протидії корупції, законності та здійснення демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави розглянула в межах своєї компетенції пропозицію Громадської організації "ОСОБА_1 Українців Тернопільщини жертв злочинно-корупційних виявів та дискримінації з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів прокуратури та органів місцевого самоврядування" № 54 від 10 березня 2017 року та ухвалила рішення від 27 квітня 2017 року №96 «Про пропозицію громадської організації від 10 березня 2017 року № 54», яким пропозицію взято до відома.

Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача, представника відповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити з наступних підстав.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Відповідно до ч.1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Частиною 2 цієї статті визначено, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з ч.1 ст.6 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, судом першої інстанції достовірно встановлено, матеріалами справи підтверджено, що 10 березня 2017 року Громадська організація "ОСОБА_1 Українців Тернопільщини жертв злочинно-корупційних виявів та дискримінації з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів прокуратури та органів місцевого самоврядування" звернулась до Голови Тернопільської обласної ради із пропозицією, якою просила включити в порядок денний сесії Тернопільської обласної ради питання "Про звернення депутатів Тернопільської обласної ради до Верховної ОСОБА_1 України щодо невідкладного прийняття Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність Закону України № 2153-VI від 27.04.2010 "Про ратифікацію Угоди між Україною та Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України".

За результатами розгляду зазначеної пропозиції, постійна комісія Тернопільської обласної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, запобігання та протидії корупції, законності та здійснення демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави прийняла рішення від 27.04.2017 №96, яким взято до відома пропозицію громадської організації від 10.03.2017 № 54.

Оскільки постійна комісія Тернопільської обласної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, запобігання та протидії корупції, законності та здійснення демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави всупереч вимог ч. 10 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не підготувала висновків та рекомендацій, позивач звернувся до суду з вимогою визнати бездіяльність постійної комісії неправомірною та зобовязати підготувати відповідні висновки та рекомендації.

Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно застосував норми матеріального та процесуального права, з огляду на таке.

Загальними засадами Конституції України, зокрема ст.7, в Україні визначено і гарантується місцеве самоврядування.

За змістом частин 1, 3 ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно положень ст.143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції. Аналогічна норма викладена в ст.25 Закону №280/97-ВР.

Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною ОСОБА_1 України, є частиною національного законодавства України (ст.9 Конституції України).

Україною 06.11.1996 підписана Європейська хартія місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікована 15.07.1997.

Згідно із ч.2 ст.4 вказаної вище Хартії органи місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не виключене з їх компетенції і не віднесене до компетенції іншого органу влади.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР (далі Закон №280/97-ВР) відповідно до Конституції України, визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (частини 1, 2 ст.2 Закону №280/97-ВР).

Відповідно до ст.4 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно з ч.ч.1, 12, 13, 14, 17 ст.46 цього Закону сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Стаття 47 Закону №280/97-ВР визначає правовий статус постійних комісій ради.

Так, постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету (ч.1).

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями (ч.4).

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» (ч.10).

За змістом зазначеної правової норми розробленні постійними комісіями ради проекти рішень ради, висновки і рекомендації з цих питань, носять рекомендаційний характер для ради та забезпечені належними чином організувати її сесійну роботу.

При цьому відповідно до ч.15 ст.47 Закону №280/97-ВР перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.

Водночас згідно із ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Суд апеляційної інстанції, здійснивши перевірку дій відповідача щодо відповідності вимогам ч. 3 ст. 2 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ч. 1 ст.11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

В п. 1 ст. 69 КАС України вказано, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Відповідно до п. 2 ст. 69 КАС України докази суду надають особи, які беруть участь у справі.

Згідно з п. 1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до п.1 ст.76 КАС України пояснення сторін, третіх осіб, їхніх представників про відомі їм обставини, що мають значення для справи, оцінюються поряд з іншими доказами у справі.

Водночас відповідно до п.2 ст.86 КАС України ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Так, керуючись ч.14 ст. 46 та ч.15 ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 10 лютого 2016 року другою сесією шостого скликання Тернопільської обласної ради прийнято рішення №62, яким затверджено Положення про постійні комісії Тернопільської обласної ради шостого скликання, розділом ІІІ якого регламентовано функціональну спрямованість постійної комісії Тернопільської обласної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, запобігання та протидії корупції, законності та здійснення демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави.

Згідно протоколу № 19 засідання постійної комісії від 27.04.2017 за результатами розгляду звернення позивача прийнято рішення від 27.04.2017 №96 "Про пропозицію громадської організації від 10.03.2017 № 54" про взяття до відома зазначеної пропозиції Громадської організації. Зазначений протокол засідання підписаний головою і секретарем комісії відповідно до ст. 47 Закону № 280/97-ВР.

Таким чином, позовна вимога позивача щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача є безпідставною та не підлягає задоволенню, оскільки пропозиція позивача була включена у порядок денний сесії Тернопільської обласної ради, за результатами якої прийнято рішення від 27.04.2017 №96 «Про пропозицію громадської організації від 10.03.2017 №54».

При цьому слід зазначити, що оскільки постійною комісією не було підготовано висновків та рекомендацій за наслідками розгляду пропозиції Громадської організації "ОСОБА_1 Українців Тернопільщини жертв злочинно-корупційних виявів та дискримінації з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів прокуратури та органів місцевого самоврядування" від 10.03.2017 №54, прийняте постійною комісією Тернопільської обласної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, запобігання та протидії корупції, законності та здійснення демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави рішення від 27.04.2017 №96 "Про пропозицію громадської організації від 10.03.2017 №54" рішення не є доказом належного розгляду пропозиції.

Відповідно до ч.2 ст.11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Водночас, адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень за межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективного державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади.

Відтак, до компетенції суду не входить зобов'язання відповідача підготувати конкретні висновки та рекомендації за результатами розгляду пропозиції позивача, оскільки відповідно до чинного законодавства України суд не має права перебирати на себе повноваження, віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування.

Суд може за наявності достатніх правових підстав визнати неправомірними дії відповідача або визнати неправомірним необґрунтоване зволікання з розглядом питання, однак не може приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції суб'єкта владних повноважень.

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що для вірного способу відновлення порушених прав позивача в межах спірних правовідносин слід застосувати ч.2 ст.11 КАС України та вчинити кореспондуючі цьому праву дії, а саме зобов»язати постійну комісію Тернопільської обласної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, запобігання та протидії корупції, законності та здійснення демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави повторно розглянути пропозицію Громадської організації "ОСОБА_1 Українців Тернопільщини жертв злочинно-корупційних виявів та дискримінації з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів прокуратури та органів місцевого самоврядування" № 54 від 10 березня 2017 року.

Відповідно до частини першої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Суд першої інстанції повністю виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин вірно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення законного рішення, яке скасуванню не підлягає.

Керуючись частиною 3 статті 160, статтями 195, 196, 198, 200, 205, 206, 207, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Тернопільської обласної ради залишити без задоволення, а постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року у справі № 819/1074/17 без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання ухвалою законної сили, а у разі складення ухвали в повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України з дня складення ухвали в повному обсязі.

Головуючий суддя ОСОБА_2 судді ОСОБА_3 ОСОБА_4

Ухвала складена в повному обсязі 06.11.2017.