Ухвала суду № 69315618, 20.09.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"20" вересня 2017 р. м. Київ К/800/4998/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого судді: суддів: Стрелець Т.Г. Горбатюка С.А. Єрьоміна А.В.

секретаря судового засідання - Яроша Д.В.,

за участю

представника позивача - Чубенка В.В.,

інші учасники процесу у судове засідання не з»явилися,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Ялтинської селищної ради Першотравневого району Донецької області

на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2014 року

у справі № 241/904/13-а

за позовом Прокурора Першотравневого району Донецької області

до Ялтинської селищної ради Першотравневого району Донецької області,

третя особа: ОСОБА_5

про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И Л А:

У липні 2013 року Прокурор Першотравневого району Донецької області звернувся до суду з адміністративним позовом до Ялтинської селищної ради Першотравневого району Донецької області, третя особа: ОСОБА_5 про зобов'язання вчинити певні дії.

З урахуванням уточнення позовних вимог, позивач просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення Ялтинської селищної ради Першотравневого району Донецької області № 21/39 від 30.06.2004 року «Про надання згоди на розробку проекту відведення земельної ділянки під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів в с. Юр`ївка в оренду», яким ОСОБА_5 надано згоду на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,0228 га, під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів в АДРЕСА_1, із земель комунальної власності ради;

- визнати протиправним та скасувати рішення Ялтинської селищної ради Першотравневого району Донецької області № 22/23 від 19.08.2004 року «Про затвердження проекту відведення земельної ділянки під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів в с. Юр`ївка в оренду», яким затверджено проект відведення земельної ділянки площею 0,0228 га у АДРЕСА_1 ОСОБА_5 під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів в оренду на 49 років та передано земельну ділянку у оренду строком на 49 років.

Постановою Першотравневого районного суду Донецької області від 20 листопада 2013 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2014 року постанову Першотравневого районного суду Донецької області від 20 листопада 2013 року скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Ялтинська селищна рада Першотравневого району Донецької області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить постанову Донецького апеляційного адміністративного суду скасувати, а постанову Першотравневого районного суду Донецької області залишити в силі.

Скаржник касаційну скаргу обґрунтовує тим, що посилання позивача на порушення норм статтей 60-62 Земельного кодексу України, статтей 82, 88 Водного кодексу України є безпідставним в даному випадку. Розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. Для визначення земельної ділянки, як прибережної захисної смуги, є необхідним розроблення окремого проекту землеустрою, узгодження його з відповідними органами та наступне затвердження його рішенням органу місцевого самоврядування. Тому посилання на порушення вимог чинного законодавства України є помилковим. Скаржник зазначив, що відсутні будь-які рішення компетентних органів відносно виділення земельної ділянки під прибережну захисну смугу, що вказує на безпідставність твердження прокурора відносно наявності останньої в складі земельної ділянки. На момент прийняття вищезазначеного рішення про затвердження проекту відведення земельної ділянки селищною радою не розроблявся та не затверджувався проект землеустрою щодо встановлення меж водоохоронної зони в с. Юр'ївка. Скаржник вказав, що у існуючому генеральному плані с. Юр'ївка прибережна захисна смуга не встановлена. Селищна рада тільки розробляє містобудівну документацію, де будуть враховані вимоги Земельного та Водного кодексів України. Статтями 186 Земельного кодексу України та 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» передбачений вичерпний перелік щодо обов'язкової державної експертизи, тому на думку скаржника, проект землеустрою по відведенню земельної ділянки під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів (категорія земель житлової та громадської забудови) не підлягають обов'язковій державній експертизі.

Заслухавши суддю-доповідача, присутнього у судовому засіданні прокурора, розглянувши і обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, наданої ними правової оцінки обставин у справі, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Згідно частини 2 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Ялтинської селищної ради Першотравневого району Донецької області № 21/39 від 30.06.2004 року надано згоду на розробку проекту відведення земельної ділянки під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів в АДРЕСА_1, площею 0,0228 га, із земель комунальної власності ради ОСОБА_5 (а.с. 66).

Рішенням Ялтинської селищної ради за № 22/23 від 19.08.2004 року затверджено проект відведення земельної ділянки площею 0,0228 га у АДРЕСА_1 ОСОБА_5 під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів в оренду на 49 років та передано вказану земельну ділянку у оренду строком на 49 років (а.с. 80)

Прокуратурою Першотравневого району Донецької області проведено перевірку додержання вимог земельного законодавства в Ялтинській селищній раді при виділенні земельних ділянок під індивідуальне гаражне та дачне будівництво на узбережжі Азовського моря.

12 червня 2013 року прокуратурою Першотравневого району Донецької області внесене подання щодо скасування рішень Ялтинської селищної ради № 21/39 від 19.08.2004 року «Про надання згоди на розробку проекту відведення земельної ділянки», площею 0,0228 га гр. ОСОБА_5 під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів із земель комунальної власності в АДРЕСА_1 та № 22/23 від 19.08.2004 року ,яким затверджено проект відведення земельної ділянки площею 0,0228 га у АДРЕСА_1 громадянину ОСОБА_5 для будівництва елінгу для зберігання плавзасобів в оренду строком на 49 років.

12 червня 2013 року прокуратурою Першотравневого району Донецької області внесене подання щодо скасування рішень Ялтинської селищної ради № 21/39 від 30.06.2004 року «Про надання згоди на розробку проекту відведення земельної ділянки під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів в с. Юр`ївка в оренду» та № 22/23 від 19.08.2004 року «Про затвердження проекту відведення земельної ділянки під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів в с. Юр`ївка в оренду».

01 липня 2013 року до прокуратури Першотравневого району надійшов лист Ялтинської сільради до якого додано рішення № 6/37-4 від 13 червня 2013 року, яким в задоволенні подання прокурора відмовлено.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог вказав, що земельна ділянка, яка виділена під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів в с. Юр'ївка в оренду площею 0,0228 га ОСОБА_5, розташована на землях рекреаційного призначення, знаходиться у комунальній власності Ялтинської селищної ради Першотравневого району Донецької області. Проект землеустрою щодо визначення розміру водоохоронної зони на території Ялтинської селищної ради відсутній, що свідчить про відсутність заборони у прибережній захисній смузі, а також на землях рекреаційного призначення, розташування елінгу для зберігання плавзасобів. Таким чином, відповідачем дотримано процедуру затвердження проектів землеустрою, встановленої статтями 184, 186 Земельного кодексу України.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що спірні рішення прийняті відповідачем з порушенням приписів Земельного та Водного кодексів України щодо заборони у наданні земельних ділянок у прибережних захисних смугах у оренду під забудову. Крім того, при прийнятті спірних рішень Ялтинською селищною радою не враховані приписи частини третьої статті 186 Земельного кодексу України.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає рішення судів передчасними, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України (у редакції, яка була чинною на час виникнення правовідносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

За змістом статті 50 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.

До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації (стаття 51 Земельного кодексу України).

Згідно приписів статті 52 Земельного кодексу України землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.

Статтею 58 Земельного кодексу України встановлено, що до земель водного фонду належать землі, зайняті: а) морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; б) прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; в) гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; г) береговими смугами водних шляхів.

За змістом частин 1, 4 статті 59 Земельного кодексу України землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.

Статтею 80 Земельного кодексу України установлено, що суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, на землі комунальної власності.

Відповідно до статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Як встановлено ч.ч. 1, 3 статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування шляхом укладення договору оренди земельної ділянки. Передача в оренду земельних ділянок громадянам і юридичним особам із зміною їх цільового призначення та із земель запасу під забудову здійснюється за проектами відведення в порядку, встановленому статтями 118, 123 цього Кодексу.

У силу положень статті 125 Земельного кодексу України право на оренду земельної ділянки виникає після укладення договору оренди і його державної реєстрації.

Право оренди землі оформляється договором, який реєструється відповідно до закону (стаття 126 Земельного кодексу України).

Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається із матеріалів справи, рішенням Ялтинської селищної ради Першотравневого району Донецької області № 21/39 від 30.06.2004 року надано згоду на розробку проекту відведення земельної ділянки під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів в АДРЕСА_1, площею 0,0228 га, із земель комунальної власності ради ОСОБА_5 (а.с. 66).

Рішенням Ялтинської селищної ради за № 22/23 від 19.08.2004 року затверджено проект відведення земельної ділянки площею 0,0228 га у АДРЕСА_1 ОСОБА_5 під будівництво елінгу для зберігання плавзасобів в оренду на 49 років та передано вказану земельну ділянку у оренду строком на 49 років (а.с. 80)

Проте, ні судом першої, ні судом апеляційної інстанції, при розгляді справи обставини щодо передачі земельної ділянки в оренду з укладенням відповідного договору на момент вирішення спору не встановлювалися, хоча це є вирішальним при визначенні підвідомчості даного спору з урахуванням правових позицій, висловлених Верховним Судом України, зокрема в постановах від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 09 грудня 2014 року у справі №21-308а14, відповідно до якої спори, предметом яких є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав на неї, розгляду за правилами Кодексу адміністративного судочинства України не підлягають; у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Таким чином, суду першої інстанції необхідно встановити чи підлягає даний спір розгляду за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

У разі встановлення судом, що розгляд даної справи відноситься до компетенції адміністративних судів, суду першої інстанції необхідно звернути увагу на наступне.

Відповідно до приписів частини другої статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України (станом на момент звернення до суду з позовом) прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.

За змістом статті 36-1 Закону України "Про прокуратуру" (станом на момент звернення до суду з позовом) представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

Отже, в адміністративному позові прокурора повинно бути зазначено, які саме порушені інтереси держави або громадянина він представляє в адміністративному суді.

Як вбачається з матеріалів справи, позов прокурора не містить інформації про зміст порушених інтересів держави, державного органу чи громадянина, а обмежується лише його посиланням на право звернутися до суду.

Оскільки зазначені обставини залишилися поза межами дослідження судами першої та апеляційної інстанцій, а суд касаційної інстанції не має права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, тому Вищий адміністративний суд України не має можливості перевірити правильність висновків судів попередніх інстанцій в цілому по суті спору.

Суду першої інстанції необхідно дослідити зазначені обставини та встановити, які саме інтереси держави або державного органу порушені у спірних правовідносинах діями відповідача, в чому вони полягають та яким чином розгляд даного адміністративного позову призведе до їх відновлення і захисту, та чи обґрунтовано прокурор звернувся з даним позовом до суду.

Відповідно до частини другої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі. Якщо адміністративний суд при прийнятті позовної заяви, підготовці справи до судового розгляду або під час судового розгляду справи встановить, що судове рішення може вплинути на права і обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

08 серпня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшло клопотання від ОСОБА_6 про залучення її до участі у справі в якості третьої особи.

Клопотання обґрунтоване тим, що рішення суду касаційної інстанції може вплинути на права та обов'язки ОСОБА_6, оскільки вона є донькою та єдиною спадкоємицею ОСОБА_5 (третя особа по даній справі), який помер ІНФОРМАЦІЯ_1.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 вересня 2017 року у задоволенні клопотання ОСОБА_6 про залучення її до участі у справі №241/904/13-а в якості третьої особи відмовлено, оскільки повноваження суду касаційної інстанції обмежені виключно перевіркою правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права.

З огляду на викладене, судова колегія Вищого адміністративного суду України звертає увагу, що під час розгляду справи адміністративної юрисдикції, суд повинен встановити осіб, на права та інтереси яких може вплинути рішення у вказаній справі та залучити таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.

За змістом частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Суди першої та апеляційної інстанції не перевірили та не надали належної оцінки фактичним обставинам справи, що не дає можливості суду касаційної інстанції визначитися у правильності висновків судів першої і апеляційної інстанцій.

Згідно частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Оскільки судами порушені вимоги щодо всебічного, повного та об'єктивного дослідження усіх фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості і таке неправильне вирішення справи не може бути усунено судом касаційної інстанції, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій ухвалі, встановити наведені у ній обставини, що входять до предмета доказування у даній справі. В разі необхідності зобов'язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з'ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

У Х В А Л И Л А:

Касаційну скаргу Ялтинської селищної ради - задовольнити частково.

Постанову Першотравневого районного суду Донецької області від 20 листопада 2013 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2014 року у справі № 241/904/13-а - скасувати.

Справу № 241/904/13-а направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та перегляду не підлягає.

Судді