Ухвала суду № 68851058, 12.09.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

Справа: № 826/5415/16 Головуючий у 1-й інстанції: Аблов Є.В.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Бужак Н. П.

Суддів: Твердохліб В.А., Троян Н.М.

За участю секретаря: Івченка М.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Управління освіти, молоді та спорту Святошинської районної в м. Києві державної адміністрації та Північного офісу Державної аудиторської служби на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2017 року у справі за адміністративним позовом Управління освіти, молоді та спорту Святошинської районної в м. Києві державної адміністрації до Північного офісу Державної аудиторської служби про скасування вимоги №26-031-14-14/11783 від 09.11.2015 року в частині,-

В С Т А Н О В И В:

Управління освіти, молоді та спорт Святошинської районної в м. Києві державної адміністрації звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби про скасування вимоги від 09.11.2015 року.

Відповідно до постанови Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 квітня 2017 року адміністративний позов задоволено частково, зокрема визнано протиправним та скасовано вимогу «Щодо усунення порушення законодавства» в частині, що стосується вимог усунути виявлені порушення законодавства та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності, за епізодом про недоотримання Управлінням доходу від орендної плати за період з 26.06.2012 року по 01.09.2014 року згідно договору №318 про передачу майна територіальної громади міста Києва в оренду від 01.04.2015 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач Управління освіти, молоді та спорту Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти нову постанову якою задовольнити позовні вимоги.

Північний офіс Держаудитслужби подав апеляційну скаргу в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши осіб, що з'явились в судове засідання, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до п. 1.3.1.3 Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції в м. Києві на IІІ квартал 2015 року та на підставі направлень на проведення ревізії, виданих начальником Держфінінспекції в м. Києві, відповідачем проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Управління освіти, молоді та спорту Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації за період з 01.04.2012 року по 01.07.2015 року.

За результатами проведеної ревізії був складений акт від 26.10.2015 року № 031-30/1733 який підписаний посадовими особами Управління освіти з урахуванням пояснень службових осіб, наведених по тексту цього акта. Примірник акта ревізії отриманий позивачем 30.10.2015 року.

В тексті акта від 26.10.2015 контролюючий орган зафіксував ряд вчинених позивачем порушень норм чинного законодавства, в тому числі:

- на стор. 23 - 24 акта ревізії наведений висновок про недотримання Управлінням освіти законодавства при встановленні, нарахуванні та виплаті педагогічним працівникам надбавок. А саме в ході ревізії встановлено, що в порушення ст. 98 Кодексу законів про працю України, ст. 13 Закону України "Про оплату праці" від 24.03.1995 року № 108/95-ВР, пп. 2 п. 3 постановами Кабінету Міністрів України "Про оплату праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери" від 13.12.1999 року № 1298, пп 2 п. 4 наказу Міністерства освіти і науки України "Про впорядкування умов оплати праці та затвердження схем тарифних розрядів працівників навчальних закладів" від 26.09.2005 № 557, Управлінням освіти проведено нарахування та в подальшому виплату директорам ЗНЗ, ЩДС, інтернатів та їх заступникам, а також завідувачам ДНЗ надбавки за складність на напруженість у розмірі, що перевищує 50% посадового окладу для одного працівника, всього за період з 01.04.2012 року по 01.07.2015 року на загальну суму 720 131,30 грн. (в тому числі в квітні-грудні 2012 року на суму 182 446,53 грн., у 2013 році - 258 952,12 грн., у 2014 році - 165 434,84 грн. та в січні-липні 2015 року - 113 297,81 грн.) що, в свою чергу зумовило, зайве перерахування єдиного соціального внеску в розмірі 261 407,69 грн. Внаслідок цих порушень у формі № 2м "Звіт про надходження і використання коштів загального фонду" по КФКВ 070000 "Освіта" за 2012-2014 роки та 2-ий квартал 2015 року завищено касові та фактичні видатки за КЕКВ 1111 (2111) "Заробітна плата" та за КЕКВ 1120 (2120) "Нарахування на заробітну плату" на вказані суми, що є порушенням вимог п. 1 ст. 3, п. 1 ст. 11 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16.07.1999 № 996-XIV;

- статей 628, 629, 631 Цивільного кодексу України, ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України, п. 1 ст. 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16.07.1999 № 996-XIV. А саме Управління освіти не привело розмір орендної плати за користування нерухомим майном комунальної власності, переданого в платне строкове користування ТОВ "Навчально-виховний комплекс "Святошинська гімназія", у відповідність до істотних умов договору від 01.04.2015 року № 318, умовами якого визначено, що орендна плата за перший місяць оренди становить 52 901,91 грн. (без ПДВ). При цьому, термін дії договору оренди від 01.04.2015 року № 318 визначений сторонами з 26.06.2012 року по 25.06.2015 року. Таким чином, Управлінням недоотримано доходів у вигляді орендної плати за період з 26.06.2012 року по 01.09.2014 року на загальну суму 753 919,30 грн., внаслідок чого завдано матеріальної шкоди (збитки) бюджету на аналогічну суму коштів.

На підставі акта ревізії Держфінінспекцією в м. Києві винесено вимогу від 09.11.2015 року № 26-03-14-14/11783, якою позивача зобов'язано: 1) опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства (зокрема, порушень за описаними епізодами), в тому числі шляхом відшкодування збитків, завданих зазначеними порушеннями, в установленому законодавством порядку; 2) розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

Крім того, в тексті вимоги від 09.11.2015 року відповідач додатково зобов'язав позивача надати у строк до 10.12.2015 року вичерпну інформацію про вжиті Управлінням освіти заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів. Одночасно Держфінінспекція в м. Києві з посиланням на норми п. 1.2 розпорядження Київської міської державної адміністрації від 31.01.2007 року № 84 "Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням комунального майна і фінансових ресурсів" та п. 8 і 10 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" попередила позивача про можливість ініціювання нею розгляду питання щодо перебування на займаній посаді керівників бюджетної установи у разі недотримання ними фінансового та бюджетного законодавства, а також невиконання в установлені строки законних вимог органів державної контрольно-ревізійної служби, та про наявність у Держфінінспекції права звернення до суду в інтересах держави, - у випадку незабезпечення підконтрольною установою вимог щодо усунення виявлених під час здійснення ревізії порушень законодавства з питань збереження та використання активів.

Відповідно до ст. 2 Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні"№ 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (у формі ревізії), порядок проведення яких установлюється Кабінетом Міністрів України (зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 "Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами").

Згідно з п.п. 7, 10, 14 і 15 ст. 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Пунктами 45 і 46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Рекомендації щодо змісту письмової вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства наведені в листі Державної фінансової інспекції України від 04.03.2015 року № 25-18/205 "Щодо підготовки вимог про усунення виявлених порушень". Зокрема, в цьому листі Державна фінансова інспекція вказує на необхідність зазначення в тексті вимоги відомостей про способи усунення встановлених порушень, що зазначаються у формі пропозиції (рекомендації) і мають відображати кінцеву мету вжитих заходів, а не можливі шляхи її досягнення (тобто, "стягнути", "відшкодувати", "повернути", а не "провести претензійно-позовну роботу" чи "вжити заходи").

Таким чином, вимоги органу державного фінансового контролю про усунення виявлених під час ревізії порушень, які ставляться перед підконтрольною установою, мають бути прямо передбачені законом та містити вичерпну вказівку щодо вчинення конкретних дій, які будуть направлені на усунення порушених вимог закону.

Пунктом 7 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 року № 499/2011, визначено, що Держфінінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах.

Відповідно до пп. 4.1 п. 4 Положення про державні фінансові інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 03.10.2011 року № 1236 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.10.2011 року за № 1212/19950 (далі по тексту - Положення № 1236) визначено, що Держфінінспекція в м. Києві відповідно до покладеного на неї завдання здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів.

Згідно пп. 4.3 п. 4 Положення № 1236 вбачається, що Держфінінспекція в м. Києві відповідно до покладеного на неї завдання вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Підпунктом 6.13 п. 6 Положення №1236 передбачено, що Інспекція має право в установленому порядку пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

В подальшому постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 року № 266 "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби" територіальні органи Державної фінансової інспекції були реорганізовані шляхом їх приєднання до відповідних міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби.

З аналізу вищенаведеного вбачається, що відповідачу, як органу державного фінансового контролю, надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то, як вірно зазначив суд першої інстанції, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

При цьому, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Виходячи з наведеного, у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постановах від 23.06.2015 року (справа № 21-358а15), від 02.12.2015 року (справа № 826/80/13-а), від 23.02.2016 року (справа № 818/1857/14).

Враховуючи викладення спірної вимоги від 09.11.2015 року № 26-03-14-14/11783 суд першої інстанції прийшов до правильного висновку, що вона складена без дотримання рекомендацій Державної фінансової інспекції України, оскільки не містить вказівок контролюючого органу на перелік заходів, які мав вжити позивач для усунення виявлених порушень (пропозиція усунути виявлені порушення законодавства шляхом відшкодування збитків пропонується як один із альтернативних варіантів, а не як єдиний спосіб усунення вчинених порушень, які спричинили збитки), а також не містить посилання на норми законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають ті чи інші способи усунення порушень.

Тобто, вимога відповідача в оскаржуваних частинах фактично стосується не тільки відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, а й зобов'язання підконтрольної установи усунути виявлені порушення законодавства в інший спосіб та розглянути питання про притягнення винних у зазначених порушеннях працівників до відповідальності. Як наслідок вимога Державної фінансової інспекції в м. Києві від 09.11.2015 року № 26-03-14-14/11783 в частині вимог усунення порушень законодавства у спосіб відмінний від відшкодування збитків та вирішення питання про притягнення винних у зазначених порушеннях працівників до відповідальності створює для Управління освіти в силу п. 7 ст. 10 Закону № 2939-XII юридичні наслідки у вигляді обов'язків.

Оскільки вимога в оскаржуваних частинах є вимогою про усунення допущених порушень законодавства, то така вимога створює для позивача правові наслідки у вигляді обов'язку усунути виявлені ревізією порушення, а тому може бути оскаржена в судовому порядку в частинах, що не стосується вимог органу державного фінансового контролю відшкодувати збитки.

Колегія суддів погоджується із доводами суду першої інстанції щодо недотримання Управлінням вимог ст. 98 Кодексу законів про працю України, ст. 13 Закону України "Про оплату праці" від 24.03.1995 року № 108/95-ВР, пп. 2 п. 3 постанови Кабінету Міністрів України "Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери" від 30.08.2002 року № 1298, пп 2 п. 4 наказу Міністерства освіти і науки України "Про впорядкування умов оплати праці та затвердження схем тарифних розрядів працівників навчальних закладів" від 26.09.2005 № 557 при нарахуванні та виплаті працівникам (директорам загальноосвітніх навчальних закладів, ШДС (школа-дитячий садок), інтернатів та їх заступникам, завідувачам дошкільних навчальних закладів) надбавки за складність та напруженість у розмірі, що перевищує 50% посадового окладу для одного працівника, за період з 01.04.2012 року по 01.07.2015 року колегія суддів вважає хза необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ст. 11 Закону України "Про освіту" від 23.05.1991 року № 1060-XII до органів управління освітою в Україні належать, в тому числі місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування, а також утворені місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування структурні підрозділи з питань освіти (місцеві органи управління освітою).

Повноваження органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів в галузі бюджету, фінансів і цін, та в сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту визначені ст. 28 і 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 21.05.1997 року № 280/97-ВР. Зокрема, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваження щодо вирішення питань фінансового забезпечення закладів освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм (що кореспондується з положеннями п. 4 постанови Кабінету Міністрів України "Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери" від 30.08.2002 року № 1298).

Згідно з ч. 1 і с. 2 ст. 14 цього Закону, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти і в межах їх компетенції, зокрема, встановлюють, не нижче визначених центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти, мінімальних нормативів, обсяги бюджетного фінансування навчальних закладів, установ, організацій системи освіти, що є комунальною власністю, та забезпечують фінансування витрат на їх утримання.

Місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування створюються відповідні органи управління освітою, діяльність яких спрямовується на управління навчальними закладами, що є комунальною власністю.

В силу п.п. 1 п. 1 Положення про управління освіти, молоді та спорту Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 02.03.2015 року № 98 та зареєстрованого державним реєстратором 13.03.2015 року, Управління освіти є структурним підрозділом Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, який утворюється головою вказаної державної адміністрації, входить до її складу та забезпечує виконання покладених на нього завдань в межах Святошинського району міста Києва.

Під час ревізії працівники бухгалтерії Управління пояснили, що нарахування та виплата керівникам, заступникам керівників, завідуючим дошкільних навчальних закладів, завідуючим господарством закладів та установ освіти Святошинського району надбавки за складність та напруженість у роботі здійснювалося в розмірі 50 % посадового окладу. Окрім того, Управління керуючись рішенням Київської міської ради від 26.06.2007 року № 1032/1693, встановило надбавку педагогічним працівникам (керівникам навчальних закладів, які одночасно вели викладацьку роботу та обліковувалися на посадах педагогічних працівників) у розмірі 20% ставки заробітної плати (посадового окладу) за складність і напруженість з урахуванням педагогічного навантаження (текст цих пояснень наведений на стор. 24 акта ревізії).

Зокрема, за згідно цього рішення "Про встановлення надбавки працівникам галузі "Освіта" навчальних закладів м. Києва" від 26.06.2007 року № 1032/1693 Київська міська рада вирішила встановити з 1 серпня 2007 року щомісячну надбавку працівникам галузі "Освіта" навчальних закладів м. Києва в розмірі 20 відсотків ставки заробітної плати (посадового окладу) за складність та напруженість у роботі з урахуванням педагогічного навантаження.

При цьому, ст. 98 Кодексу законів про працю України встановлено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законів та інших нормативно-правових актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів, у межах бюджетних асигнувань та позабюджетних доходів.

Згідно зі ст. 7, ч. 2 ст. 8 Закону України "Про оплату праці" від 24.03.1995 року № 108/95-ВР законодавство про оплату праці ґрунтується на Конституції України і складається з Кодексу законів про працю України, цього Закону, Закону України "Про колективні договори і угоди", Закону України "Про підприємства в Україні" та інших актів законодавства України.

Умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону.

Частиною першою ст. 13 Закону України "Про оплату праці", в редакції Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 28.12.2007 року № 107-VI, передбачається, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.

Водночас, такі зміни внесені до ч. 1 ст. 13 Закону України "Про оплату праці" (внесені п. 66 розд. ІІ "Внесення змін до деяких законодавчих актів України" Закону від 28.12.2007 року № 107-VI), були визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), згідно з рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 року № 10-рп/2008, та такими, що втратили чинність з дня ухвалення цього рішення Конституційного Суду України.

Враховуючи наведене вище, суд приходить до висновку про можливість застосування Управлінням освіти положень рішення Київської міської ради "Про встановлення надбавки працівникам галузі "Освіта" навчальних закладів м. Києва" від 26.06.2007 року № 1032/1693 з урахуванням припису ч. 2 ст. 8 Закону України "Про оплату праці" про те, що умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються саме Кабінетом Міністрів України.

Згідно з Методичними рекомендаціями щодо організації матеріального стимулювання праці працівників підприємств і організацій, рекомендованими наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 29.01.2003 року № 23 надбавки та доплати - це законодавче гарантовані або нормативно (постанови Уряду, угоди та договори) обумовлені виплати працівникам понад їх основну заробітну плату, які пов'язані з особливостями та умовами праці, а також особистими якостями працівників.

Приписами вимог пп. 2 п. 3 постанови Кабінету Міністрів України "Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери" від 30.08.2002 № 1298 (далі по тексту - Порядок № 1298) урегульовано питання встановлення надбавок і доплат працівникам (в тому числі на посадах керівних, наукових, науково-педагогічних, педагогічних працівників), а саме: а) у розмірі до 50 відсотків посадового окладу (ставки заробітної плати, тарифної ставки): за високі досягнення у праці; за виконання особливо важливої роботи (на строк її виконання); за складність, напруженість у роботі.

Граничний розмір зазначених надбавок для одного працівника не повинен перевищувати 50 відсотків посадового окладу. Таке обмеження не поширюється на працівників національних закладів (установ).

Аналогічні норми наведені в пп. 2 п. 4 наказу Міністерства освіти і науки України "Про впорядкування умов оплати праці та затвердження схем тарифних розрядів працівників навчальних закладів" від 26.09.2005 року № 557, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 03.10.2005 року за № 1130/11410 (далі по тексту - Наказ № 557).

Зі змісту процитованих норм вбачається, що граничний розмір надбавки для одного працівника навчальних закладів у розмірі до 50 відсотків посадового окладу встановлюється лише щодо конкретних надбавок, а саме: за високі досягнення у праці; за виконання особливо важливої роботи (на строк її виконання); за складність, напруженість у роботі.

Додатково в пп. 3 п. 2 Порядку № 1298 та пп. 3 п. 4 наказу № 557 встановлені доплати працівникам у розмірі до 50 відсотків посадового окладу (тарифної ставки): за виконання обов'язків тимчасово відсутніх працівників; за суміщення професій (посад); за розширення зони обслуговування або збільшення обсягу виконуваних робіт.

При цьому, зазначені види доплат не встановлюються керівникам навчальних закладів, установ освіти та наукових установ, їх заступникам, керівникам структурних підрозділів навчальних закладів, установ освіти та наукових установ, їх заступникам.

Наведені в Порядку № 1298 та наказі № 557 переліки видів та розміри доплат і надбавок для працівників навчальних закладів є вичерпними, та розширеному тлумаченню не підлягають.

З текстів акта ревізії та позовної заяви Управління освіти вбачається, що в даному випадку мало місце фактично нарахування та виплати Управлінням освіти доплати керівникам навчальних закладів та їх заступникам у зв'язку з суміщенням посад у розмірі 20 % посадового окладу, що суперечило вимогам пп. 3 п. 2 Порядку № 1298 та пп. 3 п. 4 наказу № 557, та в сукупності з попередньо виплаченою надбавкою 50% від посадового окладу за складність та напруженість у роботі перевищували граничний розмір, встановлений пп. 2 п. 3 Порядку № 1298 та пп. 2 п. 4 наказу № 557, такої надбавки для одного працівника.

Також колегія суддів не бере до уваги доводи представників апелянта і щодо того, що набавка у розмірі 20%, передбачена рішенням Київради виплачувалась керівникам та заступникам керівників навчальних закладів як педагогам, а надбавка до 50% керівникам таких навчальних закладів, колегія суддів до уваги не бере, оскільки і рішення Київради, і постанова КМ стосуються питання врегулювання умов оплати праці працівників начальних закладів, а не лише їх керівників.

Враховуючи вищенаведене, суд вважає, що ревізорами обґрунтовано зроблено висновок про порушення позивачем вимог Порядку № 1298 та наказу № 557 в частині встановлення надбавки працівникам (керівникам навчальних закладів, їх заступникам) за складність та напруженість у роботі в розмірі 20 % посадового окладу за складність і напруженість у зв'язку з суміщенням посад педагогічних працівників.

Крім того, під час розгляду справи суд встановив, що 26.06.2010 між Управлінням освіти (як орендодавцем), ТОВ "Навчально-виховний комплекс "Святошинська гімназія" (як орендарем) був укладений договір оренди нерухомого майна (нежилих будівель, споруд, приміщень) комунальної власності територіальної громади Святошинського району м. Києва № 25-70/101-10. За умовами цього договору оренди від 26.06.2010 року № 25-70/101-10 Управління освіти на підставі розпорядження голови Святошинської районної у м. Києві державної адміністрації від 27.05.2010 року № 539 та ордеру від 21.06.2010 року № 111 передало товариству в оренду нежиле приміщення загальною площею 2701,87 кв.м. за адресою: вул. Ірпінська, 74-А, ДНЗ № 817 для здійснення освітньої діяльності. Даний об'єкт нерухомого майна належить до комунальної власності територіальної громади Святошинського району м. Києва і знаходиться на балансі Управління освіти, який є орендодавцем за цим договором.

Згідно з п. 2.2 ст. 2, п.п. 3.1 - 3.3, 3.6, 3.7 ст. 3, п.п. 4.1, 4.8, 4.14 ст. 4 договору оренди від 26.06.2010 № 25-70/101-10, вартість об'єкта оренди згідно з затвердженим звітом про експертну оцінку станом на 31.05.2010 року становила 9 529 495 грн.

За користування об'єктом оренди орендар сплачує орендодавцю орендну плату, розрахунок якої здійснюється на підставі Методики розрахунку орендної плати за користування майном територіальної громади Святошинського району у м. Києві від 31.10.2006 року № 41 (зі змінами та доповненнями), та на дату підписання договору складає 23 680,80 грн. (без ПДВ) за перший місяць оренди. Розмір орендної плати за кожний наступний місяць визначається з урахуванням індексу інфляції за поточний місяць. Розмір орендної плати може бути змінено на вимогу однієї і сторін у разі зміни Методики, відповідних цін і тарифів та в інших випадках, передбачених законодавством України.

Орендна плата сплачується орендарем починаючи з дати підписання цього договору. Останнім днем нарахування орендної плати є дата підписання сторонами акта приймання-передачі при поверненні об'єкта оренди орендодавцеві.

Орендна плата сплачується орендарем незалежно від наслідків господарської діяльності орендаря щомісячно не пізніше 25 числа поточного місяця на рахунок орендодавця.

Орендар вступає у строкове платне користування нежитловим приміщенням одночасно з підписанням сторонами цього договору

При припиненні використання об'єкта оренди орендар за місяць письмово повідомляє орендодавця. Також після припинення дії договору та у разі відмови у продовженні договору оренди орендар зобов'язаний протягом 15-ти календарних днів передати майно по акту приймання-передачі орендодавцю.

Відповідно до п.п. 9.1, 9.9 та 9.6 ст. 9 договору оренди від 26.06.2010 № 25-70/101-10 цей договір діє з 26.06.2010 року по 25.06.2012 року. Договір припиняється внаслідок закінчення строку, на який його було укладено.

Питання про надання згоди на продовження оренди приміщення вирішуються на підставі письмового звернення орендаря до голови адміністрації, поданого до закінчення терміну діючого договору оренди. У разі якщо звернення орендаря не надійшло або орендар не отримав дозволу на продовження оренди приміщення, орендар повинен звільнити приміщення по закінченню терміну дії договору оренди та передати орендодавцю нежитлове приміщення по акту прийому-передачі.

Об'єкт оренди (нежитлове приміщення загальною площею 2701,87 кв.м.) за договором оренди від 26.06.2010 року № 25-70/101-10 переданий Управлінням освіти у користування ТОВ "НВК "Святошинська гімназія" відповідно до акта прийому-передачі від 26.06.2010.

По закінченню строку дії договору оренди від 26.06.2010 року № 25-70/101-10 об'єкт оренди залишився у користуванні орендаря, дія цього договору оренди у встановленому порядку продовжена не була та акт прийому-передачі (повернення) нежитлового приміщення ТОВ "НВК "Святошинська гімназія", як того вимагав п. 9.6 ст. 9 договору оренди, не складався. Дані обставини були встановлені в ході ревізії та позивачем в тексті позову не заперечуються.

Натомість, 1 квітня 2015 року, між Святошинською районною в м. Києві державною адміністрацією (як орендодавцем), ТОВ "НВК "Святошинська гімназія" (як орендарем) і Управлінням освіти (підприємство) укладено договір № 318 про передачу майна територіальної громади міста Києва в оренду. За умовами цього договору № 318 орендодавець на підставі протоколу засідання постійної комісії Київської міської ради з питань власності від 05.08.2013 року № 156 та розпорядження Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 04.11.2013 року № 666 передає, а орендар приймає в оренду нерухоме майно (нежитлове приміщення загальною площею 2701,87 кв.м.), що належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва, яке знаходиться за адресою: вул. Ірпінська, 74-А ДНЗ № 817, для здійснення навчально-виховної діяльності у сфері дошкільної, початкової та загальної середньої освіти.

Згідно з п. 1.2 ст. 1 і п. 9.1 ст. 9 договору № 318 від 01.04.2015 року, цей договір визначає взаємовідносини сторін щодо строкового, платного користування орендарем об'єктом оренди, та вважається укладеним з моменту підписання його сторонами і діє з 26.06.2012 року по 25.06.2015 року.

Відповідно до п. 2.2 ст. 2, п.п. 3.1, 3.5 ст. 3 зазначеного договору № 318, вартість об'єкта оренди згідно із затвердженим висновком про вартість майна станом на 31.05.2012 року становить 15 673 098 грн. За користування об'єктом оренди орендар сплачує орендну плату, розрахунок якої здійснюється на підставі Методики розрахунку орендної плати за майно територіальної громади міста Києва, яке передається в оренду, затверджене рішенням Київської міської ради від 22.09.2011 року № 34/6250. Розмір орендної плати згідно з розрахунком орендної плати (додаток № 1 до цього договору) на дату підписання договору за перший місяць оренди становить без ПДВ 52 901,91 грн. Орендна плата сплачується орендарем на розрахунковий рахунок Управління освіти в банківській установі, починаючи з дати підписання акта приймання-передачі. Останнім днем сплати орендної плати є дата підписання сторонами акта приймання-передачі при поверненні об'єкта оренди орендодавцем.

В силу положень п. 4.1 ст. 4 цього ж договору орендодавець зобов'язаний протягом 30 календарних днів з моменту підписання цього договору та додатків до нього передати, а орендар прийняти по акту приймання-передачі об'єкт оренди. Акт приймання-передачі об'єкта оренди підписується орендодавцем, орендарем та Управлінням освіти. У разі відмови орендаря від підписання акта приймання-передачі протягом 20 днів з дати отримання акта від орендодавця договір припиняє свою дію.

Дослідивши текст договору № 318 від 01.04.2015 року суд встановив, що умовами такого договору визначено, що сплаті орендної плати в розмірі 52 901,91 грн. за перший місяць оренди передує подія складання та підписання сторонами (орендодавцем, орендарем і Управлінням освіти) акта приймання-передачі об'єкта оренди. До матеріалів позову позивачем додана копія такого акта приймання-передачі об'єкта оренди до договору № 318 від 01.04.2015 року, підписаного уповноваженими представниками сторін 01.04.2015 року.

Крім того, в той же день між зазначеними сторонами укладена додаткова угода від 01.04.2015 року про внесення змін до договору оренди від 26.06.2010 року № 25-70/101-10, за змістом якої з метою приведення тексту договору оренди у відповідність до норм Закону України "Про оренду державного та комунального майна", права та обов'язки орендодавця за цим договором прийняла себе Святошинська районна в м. Києві державна адміністрація.

Під час ревізії відповідач встановив, що впродовж періоду дії договору № 318 від 01.04.2015 року, а саме протягом періоду з 26.02.2012 року по 25.06.2015 року, ТОВ "НВК "Святошинська гімназія" перераховувало Управлінню освіти орендну плату в таких розмірах: за період з 26.06.2012 року по 01.09.2014 року у розмірі визначеному умовами договору оренди від 26.06.2010 року № 25-70/101-10 та після 01.09.2014 року - у розмірі 1 гривні на рік на підставі рішення Київської міської ради від 19.03.2015 року № 273/1138 "Про внесення змін до Положення про оренду майна територіальної громади міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 року № 34/6250".

На переконання контролюючого органу, розмір фактично отриманої позивачем орендної плати в період з 26.06.2012 року по 01.09.2014 року не відповідає істотним умовам договору № 318 від 01.04.2015, яким розмір орендної плати визначено на рівні 52 901,91 грн. Враховуючи ті обставини, що строк дії договору № 318 від 01.04.2015 поширювався на період з 26.06.2012 року по 01.09.2014 року, а об'єкт оренди в той проміжок часу фактично знаходився у користуванні орендаря, відповідач дійшов висновку про недоотримання позивачем доходів у вигляді орендної плати за вказаний період в сумі 753 919,30 грн.

Суд вважає такі висновки відповідача передчасними з наступних мотивів.

Згідно зі ст.ст. 4, 10 та 203 Цивільного кодексу України (далі по тексту - ЦК України) зміст правочину не може суперечити ЦК, іншим законам України, які приймаються відповідно до Конституції України та ЦК, міжнародним договорам, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, актам Президента України, постановам Кабінету Міністрів України, актам інших органів державної влади України.

Правовідносини щодо передачі комунального майна у користування регулюються положеннями Закону України "Про оренду державного та комунального майна" від 10.04.1992 року № 2269-XII (далі по тексту - Закон № 2269-XII) та Положенням про оренду майна територіальної громади міста Києва (далі по тексту - Положення про оренду), яке затверджене рішенням Київської міської ради від 22.09.2011 року № 34/6250.

Законом № 2269-XII (ст.ст. 10, 11) і Положенням про оренду (розд. 5, 6, 7, додаток 11) передбачено порядок укладення договорів оренди комунального майна та істотні умови таких договорів, їх типова форма.

Істотними для договору оренди є умови, зазначені у частині п. 1 ст. 10 Закону № 2269-XII. Однією з таких істотних умов договору оренди є орендна плата.

В силу приписів ч. 2 і 4 ст. 10 цього Закону укладений сторонами договір оренди в частині істотних умов повинен відповідати типовому договору оренди відповідного майна. Типові договори оренди майна, що перебуває у комунальній власності, затверджують органи місцевого самоврядування.

Умови договору оренди є чинними на весь строк дії договору і у випадках, коли після його укладення (приведення у відповідність з цим Законом) законодавством встановлено правила, які погіршують становище орендаря.

Згідно з п.п. 6.1, 6.2 Положення про оренду, орендна плата встановлюється у грошовій формі. Строки внесення орендної плати та її розмір визначаються у договорі. Початок нарахування орендної плати та інших платежів, пов'язаних з орендою майна, починається з дати підписання акта приймання-передавання об'єкта оренди, який підписується орендодавцем, орендарем та підприємством.

Розмір орендної плати визначається:- у разі передачі в оренду майна на конкурсних засадах відповідно до конкурсних пропозицій орендаря - переможця конкурсу;- в інших випадках згідно з Методикою.

В свою чергу, в п. 3 Методика розрахунку орендної плати за майно територіальної громади міста Києва, яке передається в оренду (затверджена як додаток 3 до Положення про оренду) визначено, що розмір орендної плати встановлюється у договорі оренди між орендодавцем та орендарем.

Орендар сплачує орендну плату згідно з розрахунком орендної плати, що є невід'ємною частиною договору оренди (п. 7 такої Методики).

Також за приписами ч. 3 ст. 19 Закону № 2269-XII строки внесення орендної плати визначаються у договорі.

Як встановлено судом, умовами договору № 318 від 01.04.2015 року обумовлений розмір орендної плати (52 901,91 грн. за перший місяць оренди) та порядок її сплати, а саме: починаючи з дати підписання акта приймання-передачі об'єкта оренди Святошинською районною в м. Києві державною адміністрацією, ТОВ "НВК "Святошинська гімназія" та Управлінням освіти. Такий акт приймання-передачі був підписаний сторонами договору 1 квітня 2015 року.

Станом на день складання акта ревізії та виставлення вимоги від 09.11.2015 року договір № 318 від 01.04.2015 року був чинний.

За встановленою в ч. 1 ст. 204 ЦК України презумпцією правомірності правочин є правомірним, якщо його недійсність прямо не встановлена законом або якщо він не визнаний судом недійсним.

Загальні правові засади визнання правочину недійсним визначено у статті 215 ЦК України, частиною першою якої передбачено, що підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п'ятою та шостою статті 203 цього Кодексу.

Нормами ст. 216 і 217 ЦК України передбачено, що недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов'язані з його недійсністю. При цьому, недійсність окремої частини правочину не має наслідком недійсності інших його частин і правочину в цілому, якщо можна припустити, що правочин був би вчинений і без включення до нього недійсної частини.

У разі недійсності правочину кожна із сторін зобов'язана повернути другій стороні у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення, зокрема тоді, коли одержане полягає у користуванні майном, виконаній роботі, наданій послузі, - відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування.

Згідно зі ст. 207 Господарського кодексу України господарське зобов'язання, що не відповідає вимогам закону, або вчинено з метою, яка завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, або укладено учасниками господарських відносин з порушенням хоча б одним з них господарської компетенції (спеціальної правосуб'єктності), може бути на вимогу однієї із сторін, або відповідного органу державної влади визнано судом недійсним повністю або в частині.

Зокрема, положеннями п. 50 Порядку проведення інспектування передбачено право органу державного фінансового контролю вживати за результатами проведеної ревізії заходи для забезпечення порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства.

Згідно зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 квітня 2017 року є законною і обґрунтованою, ухвалена з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для її скасування не має.

Викладені в апеляційних скаргах апелянтами доводи, висновків суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до ст. 198, 200 КАС України, суд апеляційної інстанції має право за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 160, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів,-

У Х В А Л И Л А:

Апеляційні скарги Управління освіти, молоді та спорту Святошинської районної в м. Києві державної адміністрації та Північного офісу Державної аудиторської служби залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2017 року - без змін.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її проголошення, проте на неї може бути подано касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України у порядку та в строки, визначені ст. 212 КАС України.

Головуючий суддя: Бужак Н.П.

Судді: Твердохліб В.А.

Троян Н.М.

Повний текст виготовлено: 13 вересня 2017 року.

Головуючий суддя Бужак Н.П.

Судді: Твердохліб В.А.

Троян Н.М.