Постанова № 67481288, 15.06.2017, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

15 червня 2017 року 10:45 № 826/20412/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Аблова Є.В.,

при секретарі судового засідання Зубенко М.О.,

за участю сторін:

представника позивача - ОСОБА_1,

представника відповідачів 1, 2 - Перепеліцина К.М.,

представника відповідача 3 - Басурової О.А.,

розглянувши адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Київського міського голови, заступника Київського міського голови - секретаря Київської міської ради Прокопіва В.В., Київської міської ради про визнання протиправними дій, визнання незаконними та скасування рішень №309/1313 та №310/1314 від 27.10.2016 р.,-

В С Т А Н О В И В:

З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_4 до Київського міського голови (далі - відповідач1), заступника Київського міського голови - секретаря Київської міської ради Прокопіва В.В. (далі - відповідач 2), Київської міської ради (далі - відповідач 3), в якому просить:

- визнати протиправними дії (бездіяльність) Київського міського голови в частині включення до проекту порядку денного питання розгляду проектів рішень Київради «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2016 рік, затвердженої рішенням Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №60/60» (від 11.10.2016 №08/231-4257/ПР) та «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 «Про бюджет міста Києва на 2016 рік» (від 11.10.2016 №08/231-4258) без дотримання вимог частини першої частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо оприлюднення проектів актів органу місцевого самоврядування, а також з порушенням вимог Регламенту Київради та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо процедури розгляду проектів рішень;

- визнати протиправними дії (бездіяльність) заступника міського голови - секретаря Київської міської ради в частині невиконання передбачених законом обов'язків щодо забезпечення оприлюднення проектів рішень Київради «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2016 рік, затвердженої рішенням Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №60/60» (від 11.10.2016 №08/231-4257/ПР) та «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 «Про бюджет міста Києва на 2016 рік» (від 11.10.2016 №08/231-4258) відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Регламенту Київради;

- визнати незаконним та скасувати рішення Київської міської ради №309/1313 від 27 жовтня 2016 року «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2016 рік, затвердженої рішенням Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №60/60»;

- визнати незаконним та скасувати рішення Київської міської ради №310/1314 від 27 жовтня 2016 року «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 «Про бюджет міста Києва на 2016 рік».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що проекти оскаржуваних рішень Київради були включені до порядку денного та винесені на розгляд пленарного засідання Київради в результаті дій, що носять характер протиправних та з порушенням вимог щодо оприлюднення проектів рішень Київради. Окрім того, оскаржувані рішення прийняті Київрадою з грубими порушеннями вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Київради, через що підлягають визнання незаконними та скасування.

На думку позивача, порушення вказаних вимог Закону і Регламенту Київради є протиправною бездіяльністю та неналежним виконанням заступником міського голови - секретарем Київради своїх обов'язків щодо контролю за дотриманням Закону України «Про доступ до публічної інформації», покладених на нього п. 4 ч. 3 ст. 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і пп. 2, 3 ч. 4 ст. 5 Регламенту Київради.

В ході судового розгляду даної справи представник позивача позовні вимоги підтримав та просив суд їх задовольнити.

Представник відповідачів 1, 2 в наданих суду письмових запереченнях зазначив, що жодного порушення вимог як ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», так і Регламенту щодо формування порядку денного відповідачем 1 та відповідачем 2 не допущено, а спірні проекти рішень внесено на розгляд Київської міської ради в порядку та у спосіб, визначений чинним законодавством України. Додатково представник відповідачів зазначив, позивач не наводить жодних доказів того, що між ним та відповідачами виникли певні публічно-правові відносини, що оскаржуване рішення порушує саме його права та інтереси у сфері публічно-правових відносин, як і не обґрунтовує наявність у нього права звернення до суду.

Представник відповідача 3 в письмових запереченнях додатково зазначив, що відповідачем 3 не було допущено жодного порушення вимог бюджетного законодавства та порядку оприлюднення інформації.

Розглянувши подані представниками сторін документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

27.10.2016 року Київською міською радою прийнято рішення №309/1313 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2016 рік, затвердженої рішенням Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №60/60» та №310/1314 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 «Про бюджет міста Києва на 2016 рік».

Позивач, вважаючи, що проекти вказаних рішень Київради були включені до порядку денного та винесені на розгляд пленарного засідання Київради в результаті протиправних дій, звернувся до суду з даним позовом, при вирішенні якого суд виходить з наступного.

Порядок діяльності Київради, її органів, секретаріату Київради та його посадових осіб, депутатів Київради, порядок скликання сесій та призначення пленарних засідань Київради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття Київрадою рішень, порядок формування і організації роботи постійних та тимчасових контрольних комісій, а також участі депутатських фракцій у роботі Київради встановлює Регламент Київської міської ради, затверджений рішенням КМР від 7 липня 2016 року N 579/579 (далі - Регламент).

Розгляд та прийняття рішень Київради про бюджет міста Києва та про Програму економічного і соціального розвитку міста Києва, звіту про виконання бюджету та звіту про виконання Програми економічного і соціального розвитку врегульований ст. 45 Регламенту.

Відповідно до п. 18 ст. 45 Регламенту проекти рішень щодо внесення змін до бюджету міста Києва та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва готуються та подаються до Київради у відповідності до статті 29 цього Регламенту.

Згідно вимог ст. 29 Регламенту проекти рішення Київради подаються до секретаріату Київради та реєструються в управління організаційного та документального забезпечення діяльності Київради, яке, в свою чергу, протягом двох днів з дня реєстрації передає оригінал проекту рішення Київському міському голові або заступнику міського голови - секретарю Київради.

Відповідно до частини п'ятої статті 29 Регламенту протягом п'яти днів з дня реєстрації проекту рішення в управлінні організаційного та документального забезпечення діяльності Київради Київський міський голова або за його дорученням заступник міського голови - секретар Київради надає доручення щодо розгляду проекту рішення профільній постійній комісії для попереднього розгляду відповідного проекту рішення, а також іншим постійним комісіям виходячи з їх функціональної спрямованості.

Управління організаційного та документального забезпечення діяльності Київради в день надання доручення оприлюднює відповідний проект рішення шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Київради (www.kmr.gov.ua) на виконання вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Матеріалами справи підтверджується, що оскаржувані проекти рішень Київської міської ради було подано, зареєстровано та оприлюднено у чіткій відповідності до норм чинного законодавства та Регламенту Київської міської ради.

При цьому, відповідно до положень статей 30-31 Регламенту протягом тридцяти п'яти днів з моменту реєстрації проекту рішення в управлінні організаційного та документального забезпечення діяльності Київради його опрацьовує профільна комісія, після чого за наявності погодження управління правового забезпечення діяльності Київради, не пізніше наступного дня після отримання такого погодження, передає проект рішення до управління організаційного та документального забезпечення діяльності Київради для формування попереднього проекту порядку денного пленарного засідання Київради.

Статтею 32 Регламенту визначено, що управління організаційного та документального забезпечення діяльності Київради систематизує всі направлені проекти рішень, що були розглянуті з дотриманням вимог статей 30 - 31 цього Регламенту, формує та подає заступнику міського голови - секретарю Київради попередній проект порядку денного пленарного засідання Київради.

Попередній проект порядку денного пленарного засідання Київради розглядається на засіданні Президії, члени якої заслуховують пропозиції до проекту порядку денного пленарного засідання Київради та надають рекомендації щодо формування проекту порядку денного пленарного засідання Київради.

Президія проводить засідання за десять днів до чергового пленарного засідання сесії.

Президія Київради не може рекомендувати Київському міському голові включити до проекту порядку денного пленарного засідання Київради проекти рішень, що на день проведення засідання Президії не були попередньо розглянуті відповідно до вимог статей 30-31 цього Регламенту.

Президія Київради передає попередній проект порядку денного пленарного засідання Київради разом з власними рекомендаціями Київському міському голові для формування проекту порядку денного пленарного засідання Київради.

Розпорядження про проведення пленарного засідання, інформація про час і місце його проведення, проект порядку денного пленарного засідання та інші документи надсилаються управлінням організаційного та документального забезпечення діяльності Київради на електронну пошту депутатів Київради.

Як повідомив представник відповідачів 1,2 та не спростовано позивачем, оскаржувані проекти рішень надійшли до управління організаційного та документального забезпечення діяльності Київради 11 жовтня 2016 року. На наступний день 12 жовтня їх було скеровано до профільної комісії Київської міської ради з питань бюджету та соціально-економічного розвитку та оприлюднено на офіційному веб-сайті. Погоджені проекти рішень було передано до управління організаційного та документального забезпечення діяльності Київради, яким було сформовано попередній проект порядку денного пленарного засідання Київради, до якого включено оскаржувані проекти рішень. На засіданні Президії Київради попередній проект порядку денного було підтримано усіма її членами та передано Київському міському голові. Тільки після засідання Президії Київради було видане розпорядження Київського міського голови про проведення пленарного засідання Київської міської ради 27 жовтня 2016 року.

З аналізу норм Регламенту та хронології подання та проходження в органах Київської міської ради оскаржуваних рішень вбачається:

- на момент надходження проекту рішення до Київської міської ради останній оприлюднюється на офіційному веб-сайті Київради відповідно до вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»;

- на момент оприлюднення проекту рішення на офіційному веб-сайті Київради відповідно до вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не є відомим, до порядку денного якого саме пленарного засідання сесії такий проект буде включено;

- включення проектів рішень до попереднього проекту порядку денного відбувається виключно за умови проходження таким проектом рішень усіх передбачених Регламентом процедур;

- попередній проект порядку денного розглядається Президією;

- фактичне формування проекту порядку денного відбувається на засіданні Президії Київської міської ради, виключно після якої він передається Київському міському голові, який приймає розпорядження про проведення пленарного засідання сесії Київської міської ради.

Наведене в сукупності свідчить, що в діях відповідачів 1, 2 відсутні порушення вимог ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», так і Регламенту щодо формування порядку денного.

Крім того, суд звертає увагу, що в преамбулі до Регламенту встановлено що, якщо законами України встановлено інший порядок розгляду Київрадою окремих питань, зазначені питання розглядаються в порядку, передбаченому законами України.

Стаття 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Відповідно до статті 1 Бюджетного кодексу України саме ним регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Бюджетний кодекс України визначає бюджетний процес як регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Процедури формування та виконання бюджету є стадіями бюджетного процесу.

Усі стадії бюджетного процесу взаємопов'язані за своїм змістом і діями та взаємозумовлені, а їх послідовність установлена Бюджетним кодексом України.

Уся діяльність, яка базується на владних повноваженнях тих чи інших органів, має бути підпорядкована суворим процедурним формам, що забезпечують законність, доцільність та обґрунтованість цієї діяльності, як це передбачено статтею 19 Конституції України.

Враховуючи такі вимоги законодавства бюджетний процес чітко врегульовано правовими нормами, що закріплюють його основні принципи, які повинні відповідати нормам бюджетного права, які мають загальнообов'язковий характер.

Відповідно до статті 4 Бюджетного кодексу України нормативно-правовими актами, що регулюють бюджетні відносини в Україні, є:

1) Конституція України;

2) цей Кодекс;

3) закон про Державний бюджет України;

4) інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини,

5) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі і на виконання цього Кодексу та інших законів України, передбачених пунктами 3 та 4 частини першої цієї статті;

6) нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, прийняті на підставі і на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої цієї статті;

7) рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийняті відповідно до цього Кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5 і 6 частини першої цієї статті.

Цією ж статтею установлено, що при здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, цього Кодексу та закону про Державний бюджет України.

Норми бюджетного процесу характеризує, зокрема: визначення складу учасників; закріплення їх повноважень у чіткій послідовності дій; визначення організаційно-правової форми кожної дії; визначення обов'язкового порядку прийняття рішень у сфері реалізації бюджетних повноважень.

Усі стадії бюджетного процесу засновані на єдиних принципах організації бюджетної діяльності, однією з основних є принцип розподілу повноважень представницьких та виконавчих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, який означає, що кожному органові, який бере участь у бюджетному процесі, належить певна компетенція, за межі якої він не може виходити. Втручання інших органів у процес складання, затвердження і виконання бюджету не допускається, крім випадків, зазначених у законодавстві.

Так, повноваження щодо складання, схвалення, подання на розгляд раді, виконання закріплено за виконавчими органами відповідних рад, а затвердження бюджетів - за місцевими радами.

Зазначене передбачено у статтях 75-76 Бюджетного кодексу та статтях 28, 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Посилання позивача на порушення відповідачем-3 вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» спростовується наступним.

Як встановлено судом, відповідач 3 не є розпорядником інформації відносно проектів оскаржуваних рішень в розумінні статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки відповідно до вимог частини третьої цієї статті розпорядник інформації оприлюднює проекти нормативно-правових актів, рішень, розроблені ним. Відповідно до цитованих вище норм Бюджетного кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідач 3 не є розробником таких проектів рішень, тобто не є розпорядником такої інформації, отже не міг порушити вимоги частини третьої статті 15 Закону.

Крім того, відсутні з боку відповідача 3 також порушення пункту 2 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки дана норма вимагає оприлюднювати прийняті розпорядником інформації акти або проекти рішень, що підлягають обговоренню. Оскаржувані рішення після їх прийняття оприлюднено у встановленому порядку.

Згідно з вимогами статті 28 Бюджетного кодексу України інформація про бюджет оприлюднюється відповідно до вимог, визначених цим Кодексом. Частиною четвертою цієї статті визначаються вимоги, обсяг та порядок інформації про місцеві бюджети, що підлягає оприлюдненню. При цьому, проекти оскаржуваних рішень не входять до переліку такої інформації.

Так, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування забезпечують публікацію інформації про місцеві бюджети - рішень про місцевий бюджет та квартальних звітів про їх виконання.

Рішення про місцевий бюджет має бути оприлюднене не пізніше ніж через десять днів з дня його прийняття у газетах, визначених Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними місцевими радами.

Інформація про виконання місцевих бюджетів підлягає обов'язковій публікації не пізніше 1 березня року, що настає за роком звіту.

Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі:

- здійснюють публічне представлення та публікацію інформації про бюджет за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені рішенням про місцевий бюджет, відповідно до вимог та за формою, встановленими Міністерством фінансів України, до 15 березня року, що настає за звітним;

- оприлюднюють шляхом розміщення на своїх офіційних сайтах паспорти бюджетних програм на поточний бюджетний період (включаючи зміни до паспортів бюджетних програм) та звіти про виконання паспортів бюджетних програм за звітний бюджетний період, включаючи інформацію про стан реалізації інвестиційних проектів за бюджетними програмами.

Разом з інформацією про бюджет головні розпорядники бюджетних коштів публікують оголошення про час та місце проведення публічного представлення такої інформації.

Інформація про час і місце публічного представлення такої інформації публікується разом з інформацією про виконання відповідних бюджетів.

Інформація про бюджет, визначена цією статтею, оприлюднюється з додержанням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних, а процедура прийняття рішення про бюджет міста не потребує попереднього оприлюднення до моменту прийняття відповідного рішення.

Наведене в сукупності свідчить, що відповідачем 3 не допущено жодного порушення вимог бюджетного законодавства та порядку оприлюднення інформації про бюджет.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

За таких обставин, Окружний адміністративний суд міста Києва, за правилами, встановленими ст.86 Кодексу адміністративного судочинства України, перевіривши наявні у справі докази, вважає заявлені позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст. 94, 158-163 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва,-

ПОСТАНОВИВ:

В задоволенні позовних вимог ОСОБА_4 відмовити повністю.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі в Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня її проголошення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.

Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Суддя Є.В. Аблов