Постанова № 67422651, 26.06.2017, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

26 червня 2017 року № 826/6125/17

Колегія суддів Окружного адміністративного суду міста Києва у складі головуючого судді Огурцова О.П., суддів Арсірія Р.О. Кузьменка В.А. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Національного агентства із забезпечення якості вищої освітидоДержавної аудиторської служби Українипровизнання протиправними дій, скасування направлень та програми ревізії,

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, скасування направлень та програми ревізії.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем ревізію призначено та проведено за відсутності на те правових підстав, оскільки обов'язковою умовою для проведення позапланової ревізії є відповідне рішення суду, яким визнано обґрунтованими визначені контролюючим органом підстави для проведення відповідної позапланової перевірки. Також позивач зазначив про те, що звернення членів Національного агентства від 18.04.2017 № 04-01 не є обставиною, яка зумовлює наявність підстав для призначення позапланової ревізії, оскільки відповідач не звертався до позивача із письмовим запитом про надання пояснень

Представник позивача через канцелярію суду подав заяву в якій просив розглядати справу в порядку письмового провадження.

Відповідач проти позовних вимог заперечив, через канцелярію суду подав письмові заперечення, які обґрунтовує тим, що оскільки позапланову ревізію було призначено у зв'язку з находженням листа Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти від 18.04.2017 №04-01, підписаного його членами, обмеження у підставах для проведення ревізії встановлені статтею 13 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" відсутні. Також відповідач посилався на те, що після проведення ревізії направлення, як акти індивідуальної дії вичерпали свою дію.

Представник відповідача у судове засідання не прибув.

Відповідно до частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України суд ухвалив продовжити розгляд справи у письмовому провадженні.

Підчас судового розгляду справи, колегія суддів,-

В С Т А Н О В И Л А:

18.04.2017 до Державної аудиторської служби України надійшов лист № 04-01 Національного агентство із забезпечення якості вищої освіти, підписаний його трьома членами, в якому було викладено прохання з метою недопущення незаконного використання бюджетних коштів Секретаріатом Національного агентство із забезпечення якості вищої освіти по бюджетній програмі КПКВК 2201020 "Забезпечення організації роботи Національного агентства забезпечення якості вищої освіти" здійснити перевірку діяльності Секретаріату Національного агентства за період з 01.11.2016 по теперішній час.

20.04.2017 відповідачем видано направлення № 459, № 460 на проведення ревізії фінансово - господарської діяльності позивача з 01.11.2016 по 01.05.2017 з метою перевірки дотримання законодавства з 24.04.2016 по 01.05.2017 на підставі звернення членів Національного агентство із забезпечення якості вищої освіти від 18.04.2017 № 04-01.

20.04.2017 Головою Державної аудиторської служби затверджено Програму ревізії фінансово - господарської діяльності позивача за період з 01.11.2016 по 01.05.2017.

В період з 24.04.2017 по 17.05.2017 відповідачем проведено позапланову ревізію фінансово-господарської діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти за період з 01.01.2016 по 01.05.2017 за результатами якої складено акт від 24.05.2017 № 03-21/7.

Позивач не погоджуючись з направленнями від 20.04.2017 № 459, 460, програмою ревізії затвердженою 20.04.2017 та діями відповідача щодо проведення позапланової ревізії звернулось з відповідним позовом до суду.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд вважає позов таким, що підлягає задоволенню з наступних підстав.

Частиною першою статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 пункту 3 Положення про Державну аудиторську службу України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 встановлено, що основними завданнями Держаудитслужби, зокрема, є здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Пунктами 4 та 5 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

Згідно з частиною п'ятою статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлено, що позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин: підконтрольною установою подано у встановленому порядку скаргу про порушення законодавства посадовими особами органу державного фінансового контролю під час проведення планової чи позапланової виїзної ревізії, в якій міститься вимога про повне або часткове скасування результатів відповідної ревізії; у разі виникнення потреби у перевірці відомостей, отриманих від особи, яка мала правові відносини з підконтрольною установою, якщо підконтрольна установа не надасть пояснення та їх документальні підтвердження на обов'язковий письмовий запит органу державного фінансового контролю протягом десяти робочих днів з дня отримання запиту; проводиться реорганізація (ліквідація) підконтрольної установи; у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю; у разі, коли вищестоящий орган державного фінансового контролю в порядку контролю за достовірністю висновків нижчестоящого органу державного фінансового контролю здійснив перевірку актів ревізії, складених нижчестоящим органом державного фінансового контролю, та виявив їх невідповідність вимогам законів. Позапланова виїзна ревізія в цьому випадку може ініціюватися вищестоящим органом державного фінансового контролю лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу державного фінансового контролю, які проводили планову або позапланову виїзну ревізію зазначеної підконтрольної установи, розпочато службове розслідування або у випадку повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

Частинами шостою та восьмою статті 11 вказаного Закону встановлено, що позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланова ревізія підконтрольної установи не може проводитися частіше одного разу на квартал. Орган або особа, що ініціює проведення позапланової виїзної ревізії, подає до суду письмове обґрунтування підстав такої ревізії та дати її початку і закінчення, документи, які відповідно до частин п'ятої і сьомої цієї статті свідчать про виникнення підстав для проведення такої ревізії, а також на вимогу суду - інші відомості.

Відповідно до частини тринадцятої статті 11 вказаного Закону обмеження у підставах проведення ревізій, визначені цим Законом, не поширюються на ревізії, що проводяться на звернення підконтрольної установи, або ревізії, що проводяться після повідомлення посадовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, про підозру у вчиненні ними кримінального правопорушення відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.

Пунктом 7 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 встановлено, що у ході підготовки до ревізії посадовими особами органу державного фінансового контролю складається в двох примірниках програма ревізії, в якій визначаються найменування об'єкта контролю, тема, період та питання, що підлягають ревізії відповідно до компетенції органу державного фінансового контролю. Програма затверджується керівником органу державного фінансового контролю чи його заступником.

Згідно з пунктом 11 вказаного Порядку на проведення ревізії органу державного фінансового контролю на кожну посадову особу органу державного фінансового контролю та залученого спеціаліста оформляється в двох примірниках направлення встановленого Держаудитслужбою зразка.

Отже, Державна аудиторська служба України має право проводити позапланові ревізії за наявності підстав для її проведення визначених статтею 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та виключно на підставі рішення суду, виключенням щодо застування вказаного обмеження є ревізії, що проводяться на звернення підконтрольної установи, або ревізії, що проводяться після повідомлення посадовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, про підозру у вчиненні ними кримінального правопорушення відповідно до Кримінального процесуального кодексу України. При цьому у ході підготовки до ревізії посадовими особами органу державного фінансового контролю складається в двох примірниках програма ревізії, яка затверджується керівником органу державного фінансового контролю чи його заступником та на кожну посадову особу органу державного фінансового контролю та залученого спеціаліста оформляється в двох примірниках направлення встановленого Держаудитслужбою зразка.

Відповідно до направлень від 20.04.2017 № 459 та № 460 підставою для видання направлень на проведення ревізії є звернення членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти від 18.04.2017 № 04-01.

Відповідач в наданих суду запереченнях, як на обґрунтування наявності підстав для проведення позапланової ревізії позивача за відсутності відповідного рішення суду, факт відсутності якого ним визнається, посилається на те, що ревізію позивача було призначено за його зверненням, яким є лист членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти від 18.04.2017 № 04-01.

Пунктами 12 та 17 Статуту позивача затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.04.2015, № 244 встановлено, що до складу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти входить 25 членів які виконують покладені на них функції на підставі укладених з ними цивільно-правових договорів, крім його Голови та заступників Голови, які працюють на постійній основі.

Згідно з пунктами 30 та 31 вказаного Статуту Голова Національного агентства діє без довіреності від імені Національного агентства в межах повноважень, передбачених законодавством та цим Статутом. У разі відсутності Голови Національного агентства або неможливості здійснення ним своїх повноважень з інших поважних причин його обов'язки виконує заступник Голови Національного агентства відповідно до встановленого Головою розподілу обов'язків.

З огляду на викладене суд дійшов висновку про те, що лист від 18.04.2017 № 04-01 підписаний трьома членами Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти не може вважатись зверненням позивача, а є зверненням осіб, які перебувають у трудових відносинах з позивачем.

Таким чином, у відповідача були відсутні правові підстави для призначення та проведення позапланової ревізії позивача на підставі листа від 18.04.2017 №04-01.

Крім того, суд звертає увагу на те, що оскільки підставою проведення позапланової ревізії фінансово - господарської діяльності позивача було зверненням осіб, які перебувають з ним у трудових відносинах, вказана ревізія, згідно вимог пункту третього частини п'ятої статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", могла мати місце винятково в разі ненадання позивачем пояснення та їх документальні підтвердження на обов'язковий письмовий запит органу державного фінансового контролю протягом десяти робочих днів з дня отримання запиту.

Разом з тим, що не заперечується самим відповідачем, вказаний запит на виконання положень Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" ним до Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти не направлявся, що унеможливило реалізацію позивачем права надати власні пояснення та їх документальні підтвердження та, відповідно, є додатковим свідченням безпідставності, а отже й протиправності, проведеної відповідачем ревізії.

Також при вирішенні даної справи суд враховує правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду України від 27.01.2015 по справі 21-425а14, відповідно до якої порушення порядку проведення перевірки, а в даному випадку ревізії, призводить до визнання в судовому порядку такої ревізії незаконною та відсутності правових наслідків такої, що свідчить про правомірність обраного позивачем способу захисту порушеного права саме шляхом визнання протиправними дій відповідача щодо проведення ревізії та скасування направлень та програми ревізії.

Згідно з частиною чотирнадцятою статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" посадові особи органу державного фінансового контролю вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб'єктів господарської діяльності під розписку: направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державного фінансового контролю, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державного фінансового контролю, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державного фінансового контролю, скріпленого печаткою органу державного фінансового контролю; копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії, в якому зазначаються підстави проведення такої ревізії, дата її початку та дата закінчення, а у разі проведення ревізії щодо суб'єктів господарської діяльності, не віднесених цим Законом до підконтрольних установ, - також номер кримінального провадження, орган, що здійснює досудове розслідування, дата та підстави повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

Посилання відповідача, як на підтвердження правомірності дій щодо проведення позапланової ревізії фінансово - господарської діяльності позивача та відсутність підстав для скасування оскаржуваних рішень на частину п'ятнадцяту статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" відповідно до якої ненадання документів визначених частиною чотирнадцятою сказаної статті посадовим особам підконтрольних установ та інших суб'єктів господарської діяльності або їх надання з порушенням встановлених вимог є підставою для недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії та факт допущення позивачем відповідача до проведення ревізії не приймаються судом до уваги з огляду на наступне.

Передбачене вказаною нормою право підконтрольної установи не допустити посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії є лише додатковою гарантією захисту прав у сфері публічного права, якою підконтрольна установа вправі скористатися на власний розсуд. Невикористання такого права не може жодним чином виправдовувати допущені суб'єктом владних повноважень порушення під час призначення і проведення ревізії та виключати юридичні наслідки таких порушень.

В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У частині третій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України наведені критерії законності рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, якими є, зокрема, прийняття (вчинення) таких рішень, (дій, бездіяльності) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Правова оцінка дій органу державного фінансового контролю на предмет їх відповідності наведеним ознакам не залежить від реакції підконтрольної установи на такі дії, від передбачених законодавством способів захисту нею своїх прав, а також від того, чи фактично використала підконтрольна установа оперативні заходи правового захисту.

Саме такий підхід забезпечує дотримання балансу приватних і публічних інтересів в публічно правових відносинах, які характеризуються нерівністю сторін в силу наявності у контролюючого органу як суб'єкта владних повноважень компетенції застосовувати, зокрема, заходи примусового впливу щодо платника.

Аналогічна право позиція викладена в постанові Вищого адміністративного суду України від 20.04.2016 № К/800/47378/15.

З огляду на зазначене, враховуючи те, що відповідачем визнається факт відсутності рішення суду, яке б надавало йому право на проведення позапланової ревізії фінансово - господарської діяльності Національного агентство із забезпечення якості вищої освіти з 01.11.2016 по 01.05.2017, суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування направлень від 20.04.2014 № 459 та № 460 та Програми ревізії фінансово-господарської діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти за період з 01.11.2016 по 01.05.2017 затвердженої 20.07.2017 та визнання протиправними дій відповідача щодо проведення відповідної ревізії.

Відповідно до частин першої та другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Керуючись вимогами статей 69-71, 94, 160-165, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Адміністративний позов - задовольнити повністю.

2.Визнати незаконними дії Державної аудиторської служби України щодо проведення позапланової ревізії фінансово-господарської діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти за період з 01.11.2016 по 01.05.2017.

3.Скасувати направлення № 459 від 20.04.2017 видане Державною аудиторською службою України начальнику відділу Шаргородській О.І. для проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти за період з 01.11.2016 по 01.05.2017.

4.Скасувати направлення № 460 від 20.04.2017 видане Державною аудиторською службою України начальнику відділу Дутчак В.Г. для проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти за період з 01.11.2016 по 01.05.2017.

5.Скасувати Програму ревізії фінансово-господарської діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти за період з 01.11.2016 по 01.05.2017 затверджену 20.04.2017головою Державної аудиторської інспекції України Гавриловою Л. В.

6.Присудити за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України (04070, м. Київ, вул. Петра Сагайдачного, буд. 4, код ЄДРПОУ 40165856) на користь Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (02222, м. Київ, вул. Володимира Винниченка, 5, оф. 1, код ЄДРПОУ 40927307) понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 6400,0 грн. (шість тисяч чотириста грн. 00 коп.).

Відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України постанова суду першої інстанції, якщо інше не встановлено цим Кодексом, набирає законної сили після закінчення строку для її апеляційного оскарження. У разі апеляційного оскарження постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Головуючий суддя О.П. Огурцов

Судді Р.О. Арсірій

В.А. Кузьменко