Ухвала суду № 67247366, 08.06.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 червня 2017 року м. Київ К/800/9475/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого Донця О.Є.,

суддів: Голяшкіна О.В.,

Мороза В.Ф.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 22.01.2016 року і ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02.03.2016 року в адміністративній справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Сабарівський кар'єр" до Державної служби геології та надр України, Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України про визнання дій неправомірними та скасування припису,

в с т а н о в и л а:

У грудні 2016 року Публічне акціонерне товариство "Сабарівський кар'єр" звернулося до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України, Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 25.06.2015 року № 174 "Про проведення планових перевірок у надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року" в частині проведення планової перевірки ПАТ "Сабарівський кар'єр";

- визнати протиправним та скасувати припис Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології на надр України від 17.08.2015 року № 325-14/06 щодо представлення ПАТ "Сабарівський кар'єр" у строк до 17.09.2015 року матеріалів для проведення перевірки;

- визнати протиправним та скасувати пункту 2 наказу Державної служби геології та надр України від 18.11.2015 року № 374 в частині зупинення дії спеціального дозволу від 25.06.1997 року № 926 ПАТ "Сабарівський кар'єр".

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 22.01.2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02.03.2016 року адміністративний позов Публічного акціонерного товариства "Сабарівський кар'єр" було задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 25.06.2015 року № 174 "Про проведення планових перевірок у надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року" в частині проведення планової перевірки ПАТ "Сабарівський кар'єр".

Визнано протиправним та скасовано припис Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології на надр України № 325-14/06 від 17.08.2015 року щодо представлення ПАТ "Сабарівський кар'єр" у строк до 17.09.2015 року матеріалів для проведення перевірки.

Визнано протиправним та скасовано пункт 2 наказу Державної служби геології та надр України від 18.11.2015 року № 374 в частині зупинення дії спеціального дозволу №926 від 25.06.1997 року ПАТ "Сабарівський кар'єр".

У касаційній скарзі Державна служба геології та надр України, не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на допущені судами порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 22.01.2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02.03.2016 року та прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, колегія суддів вважає, що касаційна скарга Державної служби геології та надр України задоволенню не підлягає, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не надають підстав, які передбачені статтями 225 - 229 Кодексу адміністративного судочинства України для зміни чи скасування судових рішень.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на адресу Публічного акціонерного товариства "Сабарівський кар'єр" надійшло повідомлення Державної служби геології та надр України про проведення планової перевірки від 20.07.2015 року № 9304/13/14-15, у якому зазначалось, що у строк з 10 серпня по 14 серпня 2015 року посадовими особами Державної служби геології та надр України буде проведена планова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ПАТ "Сабарівський кар'єр".

Вказане повідомлення направлене позивачу на підставі наказу від 24.06.2015 року № 173 "Про затвердження Плану проведення перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року", яким затверджено план проведення перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року та доручено департаменту державного геологічного контролю забезпечити виконання плану проведення перевірок надрокористувачів у III кварталі 2015 року.

Постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 року № 1294 затверджено Порядок здійснення державного геологічного контролю, яким визначено механізм проведення державного геологічного контролю з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Пунктом 5 Порядку здійснення державного геологічного контролю передбачено, що державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

Згідно із пунктом 6 Порядку здійснення державного геологічного контролю, планові перевірки надрокористувачів проводяться відповідно до квартального плану проведення перевірок, який затверджується Держгеонадрами до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Слід зазначити, що 01.01.2015 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України".

Пунктом 8 Прикінцевих положень цього Закону визначено, що перевірки підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Отже, на період з січня по червень 2015 року поширювались обмеження щодо проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами, зокрема й Державною службою геології та надр України.

Колегія суддів зазначає, що 28.12.2014 року законодавцем було прийнято два нормативно-правових акти, якими встановлено мораторії на проведення перевірок суб'єктів господарювання, а саме: Закон України "Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи" № 71-VIII (пункт 3 Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на контролюючі органи в розумінні положень пункт 41.1 статті 41 Податкового кодексу України; Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" № 76-VIII (пункт 8 Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на усі контролюючі органи, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України.

Зі змісту наведених норм закону випливає, що правовідносини, пов'язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державною службою геології та надр України регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014 року, а не Законом № 71-VIII, і в часі тривали протягом січня-червня 2015 року.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваний наказ Державної служби геології та надр України від 25.06.2015 року № 174, що стосується проведення планової перевірки ПАТ "Сабарівський кар'єр", як надрокористувача, у IІІ кварталі 2015 року прийнятий до закінчення дії мораторію на проведення перевірок.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що наказ Державної служби геології та надр України від 25.06.2015 року № 174 "Про проведення планових перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року" в частині, що стосується проведення перевірки ПАТ "Сабарівський кар'єр", є протиправним та підлягає скасуванню.

Відповідно до пунктів 7, 8 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", у разі необхідності вжиття заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Згідно із пунктом 16 Порядку здійснення державного геологічного контролю, у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п'яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами. Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку.

Проте, як встановлено судами попередніх інстанцій, у даному конкретному випадку перевірка не відбулась, а тому порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр посадовими особами відповідача не виявлено.

Оскаржуваним приписом встановлюється строк надання до 17.09.2015 року документів і матеріалів, що підтверджують дотримання надрокористувачем вимог про надрокористування, згідно з переліком.

У переліку наведено список документів, які підлягали оцінці в ході запланованих перевірок ПАТ "Сабарівський кар'єр".

Таким чином, відповідач фактично продовжив термін проведення планової перевірки позивача.

Як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, продовження терміну перевірок у такий спосіб не передбачений, ані Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ані Порядком № 1294. Не передбачено і такої підстави для складення приписів як недопущення посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірок. Непроведення перевірок, а відтак і невстановлення порушень вимог законодавства саме у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі відповідного акту перевірки виключає можливість складення контролюючим органом приписів або розпоряджень.

Отже, вірними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що Центральний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України при винесенні оскарженого припису діяв поза межами повноважень, не на підставі та не у спосіб, передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Порядком здійснення державного геологічного контролю.

Наказом Державної служби геології та надр України від 18.11.2015 року № 374 "Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами ПАТ "Сабарівський кар'єр".

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулюються Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 615.

Пунктом 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами визначений перелік підстав, за наявності яких дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, а саме:

1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;

2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення;

3) проведення гірничих робіт без геологічного та маркшейдерського обслуговування;

4) наявності заборгованості з плати за користування надрами;

5) порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища;

6) проведення на наданій у користування ділянці надр робіт, не передбачених дозволом;

7) відсутності у надрокористувача під час проведення робіт ліцензії на провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню відповідно до закону;

8) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування;

9) непереоформлення дозволу у випадках, передбачених пунктом 16 цього Порядку.

З наведеного випливає, що даний перелік є вичерпний та не містить обмежень щодо прийняття відповідачем рішень про зупинення дозволів за вказаним переліком.

Поряд з цим, вказаною нормою зазначено, що саме подання органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, може стати підставою для зупинення дозволу. дана норма у даній частині є імперативною.

Водночас, підставою для зупинення дії спеціального дозволу, відповідач вказує пропозицію Робочої групи Державної служби геології та надр України для попереднього розгляду питань продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, внесення змін до Угоди про умови користування надрами, зупинення, поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами.

Також відповідач зазначає, що Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України заплановано провести перевірку ПАТ "Сабарівський кар'єр", відповідно до направлення на проведення перевірки від 10.08.2015 року № 282-14/06.

Проте з акту №06-05/27/2015-22/п (70) від 12.08.2015 року вбачається, що у проведенні перевірки було відмовлено з причини відсутності директора ПАТ "Сабарівський кар'єр".

На виконання наказу Державної служби геології та надр України від 25.06.2015 року № 174 Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України винесено припис від 17.08.2015 року № 325-14/06, відповідно до якого ПАТ "Сабарівський кар'єр" зобов'язано представити до 17.09.2015 року матеріали згідно переліку.

На виконання умов припису ПАТ "Сабарівський кар'єр" листом від 04.06.2015 року № 14 направив до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України усі витребуванні документи, за винятком останніх - інші документи, що підтверджують виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами та угоду про умови користування надрами, з огляду на те, що даний пункт припису не є чітко визначеним і конкретним.

Статтею 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначені підстави для здійснення планових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю), відповідно до яких планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Суб'єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

Згідно із статтею 26 Кодексу України про надра, право користування надрами припиняється у разі:

1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;

4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, у судовому порядку.

У разі відсутності спору, Державна служби геології та надр України мала би право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3 та 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, це право припиняється у судовому порядку.

Пунктом 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами передбачено, що право користування надрами припиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, за підстав:

1) відсутності потреби у подальшому користуванні надрами;

2) відмови надрокористувача від права користування надрами;

3) ліквідації юридичної особи або смерті фізичної особи - підприємця, фізичної особи, що є власниками дозволу;

4) встановлення рішенням суду факту подання надрокористувачем свідомо неправдивих відомостей, підробних документів;

5) використання надр не за призначенням;

6) визнання дозволу недійсним у судовому порядку;

7) визнання недійсним у судовому порядку аукціону, за результатами якого надано дозвіл;

8) вилучення в установленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр;

9) невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк;

10) припинення без поважних причин робіт, передбачених дозволом, більш як на два роки, а у разі, коли дозвіл надано на користування нафтогазоносними надрами, - більш як на 180 днів;

11) коли суб'єкт господарської діяльності протягом двох років, а щодо нафтогазоперспективних площ, родовищ нафти і газу - 180 календарних днів та газу (метану) вугільних родовищ - одного року з початку дії дозволу без поважної причини не розпочав користування надрами;

12) припинення дії договору оренди (концесії) цілісного майнового комплексу, укладеного надрокористувачем, якому надано дозвіл відповідно до підпункту 8 пункту 8 цього Порядку, крім випадку набуття у власність об'єкта оренди (концесії).

Цей нормативний акт може встановлювати додаткові підстави для припинення користування надрами, оскільки таке право надано частиною третьою статті 26 Кодексу, але він не може змінювати правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами за неналежне користування ними припинення такого права здійснюється у судовому порядку.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, керівником ПАТ "Сабарівський кар'єр" вживались усі заходи, зокрема надані усі документи та матеріали, які необхідно було надати згідно припису від 08.2015 року № 325-14/06, що свідчить про намір користувача здійснювати надрокористування відповідно до діючого законодавства.

Крім того, оскарженим наказом № 374 від 18.11.2015 року не встановлено, які саме порушення були допущені позивачем.

Враховуючи викладене колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що у Державної служби геології та надр України не було законодавчих підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами ПАТ "Сабарівський кар'єр" від 25.06.1997 року № 926.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Керуючись статтями 220, 2201, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 22.01.2016 року і ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02.03.2016 року в адміністративній справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Сабарівський кар'єр" до Державної служби геології та надр України, Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України про визнання дій неправомірними та скасування припису - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України в порядку, передбаченому статтями 235 - 244 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: О.Є. Донець

О.В. Голяшкін

В.Ф. Мороз