Постанова № 66351738, 29.03.2017, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

29 березня 2017 рокусправа № 804/5243/16

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Чабаненко С.В.

суддів: Прокопчук Т.С. Шлай А.В.

за участю секретаря судового засідання: Горшкова В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про скасування наказів та стягнення моральної шкоди, -

в с т а н о в и в:

ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом, згідно якого просив: - скасувати наказ начальника Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 4 серпня 2016 року №227 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності»;

- скасувати наказ посадової особи Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 13 червня 2016 року №293 «Про створення комісії з проведення службового розслідування»;

- скасувати наказ посадової особи Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 18 липня 2016 року №201 «Про результати службового розслідування»;

- вважати проведення службового розслідування та його висновок такими, що проведено з порушенням вимог законодавства;

- стягнути моральну шкоду у розмірі 50000 грн.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.12.2016 року залишено без розгляду адміністративний позов в частині позовної вимоги про скасування наказу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 13 червня 2016 року №293 «Про створення комісії з проведення службового розслідування» з огляду на пропуск строку звернення до суду та відсутність поважних причин пропуску такого строку.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.12.2016 адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про скасування наказів та стягнення моральної шкоди задоволено частково. Визнаний протиправним та скасований наказ Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 4 серпня 2016 року №227 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності». В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Згідно висновків суду відповідач, застосовуючи дисциплінарне стягнення, не посилався на конкретні норми законодавства, які порушені позивачем, на Дисциплінарний статут служби цивільного захисту, затверджений Законом України від 5 березня 2009 року №1068-VI, який саме і визначає сутність службової дисципліни, види дисциплінарних стягнень і порядок їх застосування. Відповідачем чітко не визначено підстави, які стали причиною застосування стягнення. Фактично дисциплінарне стягнення застосовано за невиконання вказівки, а не наказу або розпорядження. В чому полягає порушення, в неналежному виконанні вказівки або порушенні нормативно-правового акту, відповідачем в оскаржуваних рішеннях не визначено.

Не погодившись з постановою суду, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить постанову суду скасувати та задовольнити його апеляційну скаргу. Згідно доводів апелянта, наявна невідповідність висновків суду обставинам справи, а судове рішення ухвалене з порушенням норм матеріального і процесуального права. На думку апелянта суд не врахував, що дисциплінарне стягнення на позивача було накладено за неналежне виконання ним службових обов'язків, передбачених, зокрема, планом роботи Криворізького міського управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області на 1 квартал 2016 року, що унеможливило здійснити державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки протягом 2016 року щодо АТ «Райффайзен банк Аваль» за адресою: АДРЕСА_1. Також безпідставним є посилання суду на те, що позивача було притягнуто до дисциплінарної відповідальності за невиконання вказівки, оскільки позивач був притягнутий до дисциплінарної відповідальності за порушення приписів нормативно-правових актів, зокрема, Порядку складання та затвердження плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю), затвердженого КМУ від 04.11.2015 № 902, Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затверджених наказом МВС від 02.11.2015 № 1337, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», що відображено у наказі про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Окремо апелянт вказав, що накладенню на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани передували неодноразові вказівки на незадовільну роботу відділу державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту Криворізького міського управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області, що підтверджено відповідними рішеннями колегій Головного управління, що судом не було прийнято до уваги. З наведених підстав апелянт вважає судове рішення незаконним та необґрунтованим, а отже таким, що підлягає скасуванню.

В судове засідання суду апеляційної інстанції представник апелянта не прибув, що не перешкоджає апеляційному розгляду з урахуванням тієї обставини, що апелянт був належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду його апеляційної скарги.

Позивач в судовому засіданні заперечував проти доводів апеляційної скарги та просив відмовити у задоволенні викладених у ній вимог, зазначивши щодо невідповідності наведених апелянтом доводів. В судовому засіданні позивач пояснив, що ненадання ним відомостей стосовно АТ «Райффайзен банк Аваль» за адресою: АДРЕСА_1 пов'язано з об'єктивною причиною, а саме ненаданням певних відомостей безпосередньо АТ «Райффайзен банк Аваль» на відповідний запит. Що стосується надання помилкових відомостей відносно ПП «Плазіс-ЄМ» у коді ЄДРПОУ, позивач пояснив, що надання таких відомостей не передбачено чинним законодавством, та крім цього, надання помилкових відомостей не перешкоджало здійсненню перевірки стосовно даного суб'єкта господарювання. Таким чином, позивач стверджує, що наказ про накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді догани за недоліки, допущені ним під час виконання вказівки ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області від 11.03.2016 є необґрунтованим та безпідставним.

Перевіривши доводи апеляційної скарги ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області та врахувавши заперечення позивача, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова суду першої інстанції скасуванню в частині задоволених позовних вимог.

Як вірно встановив суд першої інстанції, наказом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області від 04.08.2016 №227 на позивача накладено дисциплінарне стягнення у вигляді догани за порушення вимог нормативно-правових актів з питань діяльності органів і підрозділів цивільного захисту, в частині здійснення планування заходів державного нагляду (контролю), неналежне виконання вимог вказівки Головного управління від 11.03.2016 року №2692/02-16 щодо надання відомостей стосовно об'єктів суб'єктів господарювання, розташованих на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, для внесення їх до Плану перевірок суб'єктів господарювання, які впроваджують діяльність на території Дніпропетровської області щодо додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки на 2 квартал 2016 року, від 22.07.2013 року № 1590/02-13 «Про оформлення та подачу адміністративних позовів про застосування заходів реагування», від 29.01.2016 № 991/05-16 «Про надання актів перевірок».

Надаючи оцінку вказаному наказу, суд дійшов висновку, що фактично відповідачем визнано помилковість доводів перевірки щодо двох відділень АТ «Райффайзен банк Аваль», отже, наявна невідповідність висновків службового розслідування фактичним обставинам. Відомості щодо двох інших об'єктів, а саме відділення АТ «Райффайзен банк Аваль» по АДРЕСА_1 та коду ЄДРПОУ ПП «Плазіс-ЄМ» за висновком суду не призвели до неможливості здійснення контролю.

Крім того, суд вказав на відсутність посилань під час застосування дисциплінарного стягнення на конкретні норми законодавства чи положення Дисциплінарного статуту служби цивільного захисту, затверджений Законом України від 5 березня 2009 року №1068-VI, порушення яких припустився позивач. Отже, суд дійшов висновку про недоведеність факту порушення позивачем службової дисципліни, оскільки дисциплінарне стягнення застосовано за невиконання вказівки, а не наказу або розпорядження.

Такі висновки суду колегія суддів розцінює критично, з огляду на наступне.

Дисциплінарний статут служби цивільного захисту, затверджений Законом України від 05.03.2009 № 1068-VI, (далі - Статут) визначає сутність службової дисципліни, права та обов'язки осіб рядового і начальницького складу органів та підрозділів цивільного захисту, в тому числі слухачів і курсантів навчальних закладів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту (далі - особи рядового і начальницького складу), щодо її додержання, види заохочення та дисциплінарних стягнень і порядок їх застосування.

Згідно розділу першого Статуту, службова дисципліна - бездоганне та неухильне виконання особами рядового і начальницького складу службових обов'язків, установлених Кодексом цивільного захисту України, цим Статутом, іншими нормативно-правовими актами та контрактом про проходження служби в органах і підрозділах цивільного захисту (далі - контракт).

Порушення службової дисципліни є дисциплінарним правопорушенням.

Порушення службової дисципліни - протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння або бездіяльність особи рядового чи начальницького складу, спрямоване на недодержання вимог Присяги, зокрема на невиконання або неналежне виконання службових обов'язків, перевищення прав, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в органах і підрозділах цивільного захисту, чи вчинення інших дій, що ганьблять або дискредитують особу як представника служби цивільного захисту.

Розділом ІІІ Статуту визначено підстави, порядок та умови накладення дисциплінарних стягнень.

Дисциплінарні стягнення накладаються на осіб рядового і начальницького складу за порушення ними службової дисципліни.

До діянь, що є порушеннями службової дисципліни, також належать порушення вимог законодавства з питань діяльності органів і підрозділів цивільного захисту.

У разі вчинення незначного порушення службової дисципліни особою рядового або начальницького складу начальник може обмежитись усним попередженням її щодо необхідності дотримання службової дисципліни, вказати на відповідні недоліки, а в разі неналежного виконання після цього особою рядового або

начальницького складу своїх службових обов'язків - накласти на неї дисциплінарне стягнення.

На осіб рядового і начальницького складу за порушення службової дисципліни можуть накладатися такі види дисциплінарних стягнень: зауваження; догана; сувора догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення зі служби у зв'язку з систематичним невиконанням умов контракту чи через службову невідповідність. На осіб рядового і начальницького складу, які порушили службову дисципліну, можуть бути накладені лише визначені цим Статутом дисциплінарні стягнення, що відповідають ступеню вини особи.

Виходячи зі змісту наявних у справі доказів (ар.с.118), 11.03.2016 Криворізьким МУ ГУДСНС України у Дніпропетровській області отримано вказівку ГУДСНС України у Дніпропетровській області щодо надання 14.03.2016 відомостей стосовно об'єктів суб'єктів господарювання, розташованих на території адміністративно-територіальної одиниці, що обслуговується та попереджено начальника управління про особисту відповідальність щодо виконання вказівки та достовірність наданих відомостей. Надання відповідної інформації, в тому числі, щодо ПП «Плазіс-ЕМ» та ПАТ «Райффайзен Банк Аваль», вимагалось з метою планування заходів державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки.

На виконання названого доручення позивачем підготовлено та надано відповідну інформацію, яка містила помилки та не відображала повний перелік об'єктів суб'єктів господарювання, що підлягали державному нагляду у другому півріччі 2016 року.

Зокрема, до переліку об'єктів, розташованих у м. Кривий Ріг не було включено об'єкт ПАТ «Райффайзен Банк Аваль» по АДРЕСА_1, м. Кривий Ріг, а також невірно вказано код ЄДРПОУ ПП «Плазіс-ЕМ», що унеможливило здійснення державного нагляду щодо цих об'єктів.

Дану обставину підтверджено висновком службового розслідування за інформацією про порушення, що викладені у доповідних записках заступника начальника Головного управління з державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області (ар.с. 12-16). Зокрема, у висновку зазначено, що підставою для проведення службового розслідування стала інформація негативного характеру щодо неналежного виконання службових обов'язків під час планування заходів державного нагляду (контролю) посадовими особами структурних підрозділів ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області, в тому числі Криворізького МУ. Так, службовим розслідуванням встановлені недоліки в організації роботи підпорядкованих підрозділів щодо виконання Кодексу цивільного захисту України, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», постанови КМУ від 04.11.2015 №902 «Деякі питання проведення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», наказу МВС України від 02.11.2015 № 1337 «Деякі питання проведення перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, також інших нормативно-правових актів, наказів та вказівок ДСНС України в частині здійснення планування заходів державного нагляду (контролю), вимог вказівок Головного управління від 11.03.2016 №2692/02-16, від 22.07.2013 № 1590/02-13 «Про оформлення та подачу адміністративних позовів про застосування заходів реагування», від 29.01.2016 № 991/05-16 «Про надання актів перевірок». За результатами проведеного службового розслідування комісією рекомендовано накласти дисциплінарне стягнення у вигляді догани на заступника начальника управління - начальника відділу державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту Криворізького МУ Головного управління підполковника служби цивільного захисту ОСОБА_1 за порушення вимог нормативно-правових актів з питань діяльності органів і підрозділів цивільного захисту, в частині здійснення планування заходів державного нагляду (контролю), а також неналежне виконання вимог вказівок Головного управління від 11.03.2016 № 2692/02-16 щодо надання відомостей стосовно об'єктів суб'єктів господарювання … для внесення їх до Плану перевірок суб'єктів господарювання … на ІІ квартал 2016 року, від 22.07.2013 № 1590/02-13 «Про оформлення та подання адміністративних позовів про застосування заходів реагування», від 29.01.2016 № 991/05-16 «Про надання актів перевірок».

Статтею 47 Кодексу цивільного захисту передбачено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Статтею 66 Кодексу встановлено, що державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки здійснюється центральним органом виконавчої влади шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Статтями 4,7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачені загальні вимоги до здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у відповідності до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) до яких включено суб'єкта господарювання, а також порядок та умови вжиття заходів реагування за результатами здійснення заходу, в ході якого органом державного нагляду (контролю) виявлено порушення вимог законодавства.

Підстави, процедуру, повноваження органу контролю ДСНС України під час здійснення перевірок об'єкта перевірки з питань виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, а також застосування заходів реагування у разі виявлення порушень під час здійснення перевірок також визначено Порядком проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженим наказом МВС України № 1337 від 02.11.2015, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.11.2015 за № 1467/27912.

В свою чергу постановою КМУ від 04.11.2015 № 902 «Деякі питання проведення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено механізм складення та затвердження плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органами державного нагляду (контролю), який передбачає, що органи державного нагляду (контролю) подають до Мінекономрозвитку в письмовій та електронній (у форматі Excel) формі відомості про заплановані заходи державного нагляду (контролю), які повинні містити відомості стосовно суб'єкта господарювання щодо діяльності якого здійснюється захід, в тому числі найменування суб'єкта господарювання, ідентифікаційний код юридичної особи або реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця, місце провадження господарської діяльності тощо, або повідомляють про відсутність запланованих заходів.

З огляду на наведені положення нормативно-правових актів, планування заходів державного нагляду (контролю) є важливим елементом державного нагляду, що проводиться з метою здійснення контролю за додержанням суб'єктами господарювання вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, виявлення порушень і запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, захисту життя та здоров'я людей.

Виходячи з наданих позивачем пояснень під час проведення службового розслідування, останнім не заперечувався факт неналежного виконання вказівки ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області та надання недостовірних відомостей стосовно об'єктів суб'єктів господарювання, розташованих на території відповідної адміністративно-териториільної одиниці.

Крім того, до вказівки ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області від 11.03.2016 № 2692/02-16 було додано відомості стосовно об'єктів суб'єктів господарювання, в тому числі ПП «Плазіс-ЕМ» із зазначенням коду ЄДРПОУ - 30001663. В свою чергу, формуючи відомості стосовно об'єктів суб'єктів господарювання, позивачем зазначено код ЄДРПОУ ПП «Плазіс-ЕМ» - 30016363. Отже, доводи позивача стосовно відсутності обов'язку надавати під час формування відомостей стосовно об'єктів суб'єктів господарювання інформацію щодо коду ЄДРПОУ є хибними, оскільки відповідно до вказівки ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області запитувані інформацію слід було надати за встановленою формою згідно додатку із зазначенням коду ЄДРПОУ з урахуванням отриманих відомостей щодо об'єктів суб'єктів господарювання, що підлягали перевірці, що також відповідає змісту постанови КМУ від 04.11.2015 № 902.

Наведеним спростовуються доводи позивача, а також висновки суду першої інстанції щодо відсутності в діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.

Також не є обґрунтованими висновки суду щодо безпідставності накладання на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани, оскільки під час обрання виду дисциплінарного стягнення відповідачем було враховано попередню роботу позивача, зокрема зауваження щодо незадовільної роботи відділу державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту Криворізького міського управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області, відображені у рішеннях колегій ГУ (ар.с.88-101).

Також колегія суддів критично розцінює доводи позивача та відповідні висновки суду першої інстанції щодо стислих термінів, встановлених відповідачем для виконання завдання щодо планування заходів державного нагляду. Так, згідно Положення про відділ державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту Криворізького міського управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області основним завданням відділу є здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту та відповідно до покладених на нього завдань бере участь у межах компетенції, зокрема, у розробленні плану основних заходів цивільного захисту на рік, здійснює моніторинг його виконання. Заступник начальника управління - начальник відділу здійснює керівництво діяльності відділу і несе персональну відповідальність за організацію та результати його діяльності. Крім цього, розроблення та затвердження плану-графіка перевірок Криворізьким МУ ГУ ДСНС в області було включено до плану роботи Криворізького МУ ГУ ДСНС України в області на перший квартал 2016 року та встановлено терміни виконання даного заходу - грудень 2015 року.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що під час прийняття спірного наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності відповідачем враховано ступінь вини позивача, причини та умови, що призвели до вчинення дисциплінарного проступку, а також негативні наслідки, що настали в результаті вчиненого дисциплінарного проступку. Спірний наказ відповідає приписам Закону України «Про Дисциплінарний статут служби цивільного захисту», зокрема, п. 58, 68, 81, 83 Статуту та прийнятий з урахуванням всіх обставин, що мали значення для його прийняття.

З урахуванням положень ст. 202 КАС України, у зв'язку з невідповідністю висновків суду обставинам справи, а також порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова суду скасуванню в частині задоволених позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування наказу ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області від 04.08.2016 № 227 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».

Керуючись ст.ст.160, 196, 198, 202, 205, 207 КАС України, суд, -

П о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області - задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року по справі №804/5243/16 в частині визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 04 серпня 2016 року № 227 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» скасувати та прийняти нові, якою відмови в задоволені позову в цій частині.

В іншій частині Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року по справі №804/5243/16 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складення у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: С.В. Чабаненко

Суддя: Т.С. Прокопчук

Суддя: А.В. Шлай