Ухвала суду № 65579447, 22.03.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"22" березня 2017 р. м. Київ К/800/33086/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Калашнікової О.В., Мороз Л.Л.,

секретарі судового засідання: Гуловій О.І.,

за участю представника позивача: Маліновського А.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» до Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності та стягнення коштів, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 лютого 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2015 року,

в с т а н о в и в :

У грудні 2014 року державне територіально-галузеве об'єднання «Південно-Західна залізниця» (далі - ДТГО «Південно-Західна залізниця», Залізниця) звернулося до суду з позовною заявою до Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області (далі - Управління, РДА відповідно) з вимогами:

визнати протиправною бездіяльність Управління в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального населення на рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року № 256, а саме - не реєстрації за період з 1 січня 2014 року по 30 вересня 2014 року додаткових зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по Андрушівському районі за цей же період та не надіслання інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області;

стягнути з Управління на користь ДТГО «Південно-Західна залізниця» 159166,44 грн. витрат, які понесла Залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 1 січня 2014 року по 30 вересня 2014 року.

Обґрунтовуючи свої вимоги позивач зазначив про те, що розмір його фактичних витрат на перевезення пасажирів, що користуються пільгами, за січень-вересень 2014 року становить 222089,07 грн., тоді як компенсаційних виплат за цей період він отримав лише на суму 62922,63 грн. Посилаючись на положення пунктів 6-11 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального населення на рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 256 від 4 березня 2002 року (далі - Порядок) позивач ствердив, що відповідач як розпорядних бюджетних коштів не проводив реєстрації додаткових зобов'язань та щомісячних надсилань уточненої інформації про фактично нараховані у поточному місяці суми до фінансового органу, що і зумовило появу заборгованості по виплаті компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян на зазначену вище суму.

Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 4 лютого 2015 року позов задовольнив повністю.

Визнав протиправною бездіяльність Управління в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку фінансування, а саме: не реєстрації за період з 1 січня 2014 року по 30 вересня 2014 року додаткових зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по Андрушівському районі за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області.

Стягнув з Управління на користь ДТГО «Південно-Західна залізниця» 159166,44 грн. витрат, які понесла Залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 1 січня 2014 року по 30 вересня 2014 року.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 26 травня 2015 року залишив без змін постанову суду першої інстанції.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.

Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

У справі встановлено, що між ДТГО «Південно-Західна залізниця» (перевізник) та Управлінням (платник) укладено договір від 17 березня 2014 року (далі - Договір) про розрахунки за пільгові перевезення залізничним транспортом у приміському сполученні окремих категорій громадян за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам відповідно до статті 102 Бюджетного кодексу України (далі - БК) та Закону України від 22 грудня 2011 року № 4282-VI «Про Державний бюджет України на 2014 рік» (далі - Закон № 4282-VI).

Відповідно до пункту 2.1.1 Договору перевізник забезпечує перевезення окремих категорій громадян, відшкодування проїзду яких здійснюється у відповідності до статті 102 БК та Закону № 4282-VI. Термін дії Договору, за пунктом 5, встановлюється з 1 січня 2014 року по 31 грудня 2015 року.

Відповідно до підпункту 2.1.3 Договору перевізник подає щомісяця не пізніше 6 числа платнику розрахунок необхідної суми відшкодувань за перевезення пільгової категорії громадян у залізничному транспорті на приміських маршрутах відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року № 1359 «Про затвердження Порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян».

Згідно з підпунктом 2.2.1 Договору платник забезпечує протягом 3 днів перевірку поданого перевізником розрахунку необхідної суми відшкодувань за перевезення пільгових категорій громадян і складає акт звіряння розрахунків в межах бюджетних призначень на 2014 рік.

Підпунктом 2.2.2 Договору передбачено, що платник здійснює розрахунки з перевізником у п'ятиденний термін після отримання відповідного фінансування в межах обсягу затверджених асигнувань на зазначені цілі.

У разі скорочення (збільшення) обсягу затверджених асигнувань вживає заходи щодо приведення договірних зобов'язань з перевізником та обсягів бюджетних зобов'язань у відповідності до уточнених обсягів бюджетних асигнувань.

Суди попередніх інстанцій констатували, що ДТГО «Південно-Західна залізниця» здійснила всі дії щодо виконання договірних зобов'язань з надання послуг по перевезенню пільгових категорій громадян та обліку цих пасажирів. Зокрема відзначили, що за період з січня по вересень 2014 року Залізниця надала послуг по перевезенню пільгових категорій громадян на загальну суму 222089,07 грн., що підтверджується актами звіряння розрахунків та обліковими формами. Із цієї суми компенсовано лише 62922,63 грн., що на думку судів попередніх інстанцій свідчить про невиконання Управлінням державної програми соціального захисту населення.

Задовольняючи позовні вимоги суди погодились з доводами позивача про те, що відповідач безпідставно не проводив реєстрації додаткових зобов'язань та щомісячних надсилань уточненої інформації про фактично нараховані у поточному місяці суми фінансовому органу Андрушівської районної державної адміністрації у відповідності до вимог пункту 6 Порядку. Зокрема суди зважили на доводи залізниці про те, що вже станом на січень 2014 року фактичні витрати на перевезення пасажирів пільгових категорій залізничним транспортом становили 19428,29 грн., тому своєчасне і належне інформування фінансового органу про дійсний стан розрахунків дало б останньому можливість вирішити питання щодо збільшення обсягу субвенцій з державного бюджету для компенсації залізниці понесених витрат на пільговий проїзд окремих категорій громадян. З огляду на наведені вище мотиви суди попередніх інстанцій дійшли висновку про порушення відповідачем вимог Порядку, відтак і про обґрунтованість позовних вимог ДТГО «Південно-Західна залізниця». З приводу аргументів відповідача про виконання своїх зобов'язань щодо виплати компенсації за надані послуги з перевезення окремих категорій громадян в межах затверджених субвенцій, то на думку судів попередніх інстанцій відсутність у державному бюджеті коштів для належного фінансування державної програми соціального захисту не є достатньою підставою для звільнення від відповідальності, незалежно від підстав її виникнення.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не може погодитися з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

За правилами частини п'ятої статті 102 БК (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг здійснюються, зокрема, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян. За частиною шостою цієї статті, Кабінет Міністрів України може здійснювати перерозподіл обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту між їх видами та між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій.

Відповідно до частини шостої статті 9 Закону України від 4 липня 1996 року № 273/96-ВР «Про залізничний транспорт» для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Згідно з пунктами 2, 3, 5, 8 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету. Головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів). Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення). Отримані місцевими бюджетами суми субвенцій перераховуються протягом одного операційного дня на рахунки головних розпорядників коштів, відкриті в територіальних управліннях Державної казначейської служби, для здійснення відповідних видатків.

Відповідно до пункту 6 Порядку фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Частинами першою, третьою та четвертою статті 48 БК передбачено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України. Розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.

Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій.

Такий правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду України від 13 вересня 2016 року (справа № 2а-17586/12/2670).

У справі, що розглядається, суди встановили, що розмір фактичних витрат позивача на перевезення пасажирів пільгових категорій залізничним транспортом за період січень-вересень 2014 року становить 222089,07 грн., а загальна сума отриманих ним компенсаційних виплат - 62922,63 грн. Відтак різниця між цими сумами становить 159166,44 грн., яку суди попередніх інстанцій розцінили як бюджетну заборгованість відповідача перед Залізницею, яка виникла внаслідок неналежного виконання як умов Договору, так і вимог пункту 6 Порядку.

На думку колегії суддів, поява такої різниці може свідчити про те, що фактичні витрати позивача на зазначені цілі значно перевищують обсяги бюджетних субвенцій, однак ця обставина не є достатнім і переконливим доводом того, що Управління не виконало своїх зобов'язань перед позивачем за державною програмою соціального захисту.

Управління є розпорядником бюджетних коштів і законодавство, що регулює бюджетні правовідносини, забороняє йому брати на себе зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених БК та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет).

У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій дослідили лише стан розрахунків між сторонами (зокрема те, що в повному обсязі понесені позивачем витрати йому не компенсовано), але не з'ясовували питання про те, чи виконав відповідач як розпорядник бюджетних коштів взяті на себе зобов'язання в повному обсязі в межах затверджених субвенцій, що з огляду на наведене вище має суттєве значення для правильного вирішення цього спору.

В контексті встановлених в цій справі обставин слід також звернути увагу на те, що покликання на положення абзаців сьомого-дев'ятого пункту 6 Порядку (стосовно подання уточненої інформації про фактично нараховані у поточному місяці суми, якими цей пункт було доповнено згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2007 року № 782) для цих правовідносин є недоречним, оскільки вони, як правильно зауважив відповідач, стосуються субвенцій на виплату допомоги сім'ям з дітьми, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам, тимчасової державної допомоги дітям та допомоги по догляду за інвалідами I чи II групи внаслідок психічного розладу.

За змістом статті 102 БК, а також пунктів 10-11 Порядку вирішення питання щодо перерозподілу обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання державних програм соціального захисту віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України і лише на підставі такого рішення фінансові органи вносять пропозиції до відповідних рад щодо уточнення обсягів субвенцій.

З урахуванням наведених вище положень законодавства та правозастосовної практики Верховного Суду України колегія суддів вважає, що висновок судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позовних вимог ДТГО «Південно-Західна залізниця» є передчасним і необґрунтованим. Між тим суд касаційної інстанції в обсязі встановлених в цій справі обставин немає можливості усунути виявлені порушення, оскільки не вправі досліджувати докази щодо відповідності діянь/рішень відповідача вимогам законодавства.

Відповідно до частин другої, третьої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно з частиною першою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно з частинами четвертою, п'ятою статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для суду першої чи апеляційної інстанції при розгляді справи.

Зважаючи на те, що допущені судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, їхні рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 159, 167, 221, 223, 227, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в :

Касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 лютого 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2015 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді О.В. Калашнікова

Л.Л. Мороз