Ухвала суду № 65579274, 22.03.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"22" березня 2017 р. м. Київ К/800/3324/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом відкритого акціонерного товариства «Гніванський кар'єр» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним і скасування наказу в певній частині, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2016 року,

в с т а н о в и л а :

В листопаді 2015 року відкрите акціонерне товариство «Гніванський кар'єр» (далі - ВАТ «Гніванський кар'єр») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) про скасування наказу від 24 вересня 2015 року № 299 в частині проведення у четвертому кварталі 2015 року планової перевірки ВАТ «Гніванський кар'єр».

Позовні вимоги мотивовано тим, що на підставі оскарженого наказу начальник Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України видав направлення від 23 листопада 2015 року № 846-14/06 на проведення планової перевірки у ВАТ «Гніванський кар'єр» з питань дотримання товариством вимог законодавства у сфері надрокористування. З посиланням на норми пункту 3 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 71-VІІІ «Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи» (далі - Закон № 71-VІІІ (тут - в редакції чинній станом на дату виникнення спірних відносин) позивач звертає увагу на те, що у 2015-2016 роках перевірки підприємств з обсягом доходів до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючі органи можуть здійснювати виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Утім, як в оскарженому наказі, так і в згаданому вище направленні не зазначено жодної із передбачених в пункті 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VІІІ підстав, за наявності якої контролюючий орган може проводити перевірку ВАТ «Гніванський кар'єр» у 2015 році. Зважаючи на викладені обставини позивач вважає, що наказ Держгеонадр України № 299 від 24 вересня 2015 року (в частині проведення планової перевірки ВАТ «Гніванський кар'єр») має бути скасовано як протиправний.

Вінницький окружний адміністративний суд постановою від 14 грудня 2015 року відмовив у задоволенні позовних вимог. За наслідками перегляду цієї постанови в апеляційному порядку Вінницький апеляційний адміністративний суд прийняв нову постанову, якою позовні вимоги ВАТ «Гніванський кар'єр» задовольнив повністю.

Визнав протиправним та скасував наказ Державної служби геології та надр України від 24 вересня 2015 року № 299 «Про проведення планових перевірок у надрокористувачів у IV кварталі 2015 року» в частині проведення планової перевірки ВАТ «Гніванський кар'єр».

Присудив на користь ВАТ «Гніванський кар'єр» з Державної служби геології та надр України за рахунок її бюджетних асигнувань понесені витрати зі сплати судового збору в розмірі 2557,80 грн.

У касаційній скарзі і доповненнях до неї відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати його постанову та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

У справі встановлено, що ВАТ «Гніванський кар'єр» заснований відповідно до рішення державної корпорації «Укрбудматеріали» від 19 травня 1994 року № 97 та є надрокористувачем.

24 вересня 2015 року Держгеонадра України, з посиланням на підпункт 18 пункту 4, підпункт 1 пункту 6 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2015 року № 391, пункт 11 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2014 року № 1294, наказ Державної служби геології та надр України від 18 вересня 2015 року № 288 «Про затвердження Плану проведення перевірок надрокористувачів у IV кварталі 2015 року», прийняла наказ від 24 вересня 2015 року № 299 «Про проведення планових перевірок у надрокористувачів у IV кварталі 2015 року» (далі - наказ від 24 вересня 2015 року № 299).

Цим наказом передбачено, що стосовно надрокористувачів (згідно із затвердженим переліком) у IV кварталі 2015 року здійснюватиметься державний геологічний контроль згідно з предметом перевірки, визначеним пунктом 4 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2014 року № 1294. З-поміж інших в цьому переліку є ВАТ «Гніванський кар'єр».

На виконання наказу від 24 вересня 2015 року № 299 начальник Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України 23 листопада 2015 року видав направлення № 846-14/06 на проведення планової перевірки ВАТ «Гніванський кар'єр» з питань дотримання товариством вимог законодавства у сфері надрокористування у строк з 23 по 27 листопада 2015 року.

Позивач не погоджується з правомірністю рішень відповідача про проведення щодо нього планової перевірки, у зв'язку з чим звернувся з цим позовом до суду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції зважив на те, що Закон № 71-VIII стосується правовідносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів, а обмеження щодо проведення перевірок, встановлені пунктом 3 Прикінцевих положень цього Закону, на який позивач покликається як на правову підставу для задоволення позову, стосується не всіх контролюючих органів, а лише органів доходів і зборів в розумінні пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України. Також суд першої інстанції зауважив, що окрім Закону № 71-VIII законодавець того ж дня прийняв ще один законодавчий акт - Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», за пунктом 8 якого мораторій на перевірки за колом суб'єктів, який було встановлено на період з січня по червень 2015 року, було поширено на усі контролюючі органи, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України. Поряд з наведеним вище зазначена обставина, на думку суду першої інстанції, також підтверджує безпідставність позовних вимог ВАТ «Гніванський кар'єр».

Натомість суд апеляційної інстанції вважає, що застосований у пункті 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII термін «контролюючі органи» стосується усіх контролюючих органів, тобто органів, які здійснюють державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, згідно із Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». З посиланням на пункт 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України № 391/2011 від 6 квітня 2011 року, а також на постанову Кабінету Міністрів України № 408 від 13 серпня 2014 року «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» (якою затверджено Перелік державних інспекцій та інших контролюючих органів, яким надаватиметься дозвіл Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців, серед яких - Держгеонадра України) апеляційний суд ствердив, що Держгеонадра України належить до переліку контролюючих органів, які мають право на проведення перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за виключенням випадків, передбачених пунктом 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII від 28 грудня 2014 року. У цій справі, як вважає суд апеляційної інстанції, відсутні обставини, за наявності яких обмеження, встановлені Законом № 71-VIII, не застосовуються. Зважаючи на наведене вище апеляційний суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції і правильним вважає рішення суду першої інстанції. При прийнятті цієї ухвали колегія суддів виходить з такого.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2015 року № 391 Держгеонадра України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Механізм проведення державного геологічного контролю з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 1294 від 14 грудня 2011 року «Про затвердження Порядку здійснення державного геологічного контролю» (далі - Порядок № 1294).

Пунктом 5 Порядку № 1294 передбачено, що державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

Планові перевірки надрокористувачів проводяться відповідно до квартального плану проведення перевірок, який затверджується Держгеонадрами до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому (пункт 6 Порядку № 1294).

З 1 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII).

За пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII перевірки підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Поряд з тим, з 1 січня 2015 року набрав чинності вже згаданий вище Закон № 71-VIII, пунктом 3 Прикінцевих положень якого було встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:

з 1 січня 2015 року на перевірки суб'єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

Отже, за пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII обмеження на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців стосувалося усіх контролюючих органів (крім Державної фіскальної служби України і Державної фінансової інспекції України), зокрема й Держгеонадр України. Ці обмеження було встановлено на період січень-червень 2015 року, відтак з 1 липня 2015 року вже не було підстав для застосування положень пункту 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII для проведення перевірок суб'єктів господарювання.

Стосовно обмежень на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців (з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік), які встановлено пунктом 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, то такі діяли протягом двох років - з січня 2015 року і до кінця 2016 року.

Як встановлено у справі, звернення до суду з цим позовом зумовлено прийняттям оскарженого наказу від 24 вересня 2015 року № 299, згідно з яким відповідач вирішив провести протягом четвертого кварталу 2015 року планові заходи державного геологічного контролю щодо надрокористувачів (серед яких - ВАТ «Гніванський кар'єр») відповідно до Порядку № 1294. Власне, спір виник у зв'язку з різним трактуванням терміна «контролюючі органи», який вжито в першому речення пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII (в редакції, чинній станом на дату виникнення спірних відносин).

Позивач, з думкою якого погодився суд апеляційної інстанції, вважає, що під «контролюючими органами», про яких зазначено в пункті 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, слід розуміти не лише органи доходів і зборів (в розумінні пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України), а всі контролюючі органи, у тому числі й ті, які мають право здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що такий висновок ґрунтується на помилковому тлумаченні законодавчих норм.

Системний і логічний аналіз положень Закону № 71-VIII у поєднанні з положеннями Закону № 76-VIII дає підстави вважати, що обидва законодавчі акти мають різну мету і сферу правового регулювання, відповідно обмеження щодо проведення перевірок суб'єктів господарювання, встановлені Прикінцевими положеннями цих Законів, теж мають відмінне одне від одного спрямування. Щодо Закону № 71-VIII, то колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що його дія поширюється на відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, а зміни у правовому регулюванні відносин, впроваджені цим Законом, були зумовлені реформуванням податкової системи.

Основним нормативним актом у сфері податкових відносин є Податковий кодекс України, за пунктом 1.1 статті 1 якого він регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час адміністрування податків, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Відповідно до пункту 5.1 статті 5 Податкового кодексу України поняття, правила та положення, установлені цим Кодексом та законами з питань митної справи, застосовуються виключно для регулювання відносин, передбачених статтею 1 цього Кодексу.

Згідно з пунктом 41.1. статті 41 Податкового кодексу України контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи.

Беручи до уваги наведені вище норми закону, Держгеонадра України, з огляду на її правовий статус, не є контролюючим органом в розумінні положень пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України, а тому, як правильно зазначив суд першої інстанції, вимоги пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII цього органу контролю не стосуються.

Додатковим свідченням правильності такого висновку є законодавчі зміни, яких зазнав цей пункт Прикінцевих положень Закону № 71-VIII у зв'язку з набранням з 1 січня 2017 року чинності Законом України від 3 листопада 2016 року № 1728-VIII «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Зокрема, названим Законом замість терміна «контролюючі органи», вжитого в першому реченні абзацу першого пункту 3 розділу II Прикінцеві положення Закону № 71-VIII, зазначено «Установити, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, <…> Державною фіскальною службою України та її територіальними органами, Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами<…>». Водночас внесені зміни не стосувалися ні періоду, протягом якого діяли обмеження щодо проведення перевірок, ні умов, за яких можливе їх проведення. По суті, з набранням чинності цими змінами уточнено лише контролюючі органи, на яких поширювалися обмеження щодо проведення перевірок суб'єктів господарювання протягом 2015-2016 років. Безперечно, що станом на дату прийняття оскарженого наказу, а також станом на дату вирішення цієї справи в судах попередніх інстанцій зазначених вище законодавчих змін ще не існувало, тому їх й не могло бути враховано при вирішенні справи. Утім їх поява поряд з наведеним вище є лише додатковим аргументом, який ще раз переконує колегію суддів у правильності висновку суду першої інстанції.

Обмеження на проведення перевірок Держгеонадрами України було встановлено пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII і тривали вони протягом січня-червня 2015 року. Позаяк станом на дату прийняття оскарженого наказу строк дії цих обмежень завершився, підстав для їх застосування при здійсненні державного геологічного контролю протягом четвертого кварталу 2015 року вже немає.

Відповідно до частин другої, третьої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно з частиною першою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Беручи до уваги наведене вище колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку про те, що правильними і обґрунтованими є висновки суду першої інстанції, постанову якого в цій справі скасовано помилково.

Керуючись статтями 159, 222, 223, 226, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2016 року в цій справі скасувати і залишити в силі постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 14 грудня 2015 року.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді Л.Л. Мороз

Т.Г. Стрелець