Ухвала суду № 65505528, 22.03.2017, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 березня 2017 р.м.ОдесаСправа № 821/1564/16

Категорія: 12.2 Головуючий в 1 інстанції: Кузьменко Н.А.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів - Джабурії О.В.,

- Крусяна А.В.,

при секретарі судового засідання - Макогон С.А.,

за участю представника позивача ОСОБА_2, позивача ОСОБА_3,

представника відповідачів Шипілової Н.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, Міністерства юстиції України про визнання неправомірними та скасування наказів про накладення дисциплінарного стягнення,-

В С Т А Н О В И Л А :

19.10.2016 ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати неправомірними та скасувати накази Мінюсту України від 28.09.2016р. № 4682/к та Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 07.10.2016р. № 1321/2 про накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді догани. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що накази про застосування до нього дисциплінарного стягнення є незаконними, оскільки прийняті за відсутності підстав для притягнення його до такої відповідальності. Ані Закон України "Про державну службу", ані Закон України "Про державну виконавчу службу" не містять положень, які зобов'язують позивача вести та контролювати статистичну звітність про показники роботи відділ ДВС у Херсонській області. Крім того, позивач зазначає, що підписував зведену статистичну інформацію, яка формувалась на підставі первинних звітів відділів ДВС, тому висновки про надання ним неправдивих відомостей не відповідає дійсності.

Відповідач заперечував проти позову, зазначивши, що складання та ведення статистичної звітності є одним із напрямків роботи управління ДВС, для чого у його складі створено сектор аналітики та статистики. Положенням № 121/3 та посадовою інструкцією начальника управління ДВС передбачено, що начальник здійснює контроль за виконанням покладених на управління завдань та звітує Міністру юстиції України, його заступникам, директору Департаменту, начальнику відповідного Головного територіального управління юстиції за організацію та результати діяльності управління.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року відмовлено в задоволенні адміністративного позову.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просив зазначену постанову скасувати та прийняту нову про задоволення позову.

Заслухавши доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.

ОСОБА_3 наказом Міністерства юстиції України від 30.06.2015 року № 2028/к призначений на посаду заступника начальника управління Головного територіального управління юстиції у Херсонській області - начальника управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, є державним службовцем категорії "Б".

27 липня 2016 року в.о. начальника Головного територіального управління юстиції Предместніковим О.Г. направлено подання на ім'я Міністра юстиції України про проведення службового розслідування щодо надання начальником управління ДВС Головного територіального управління юстиції у Херсонській області ОСОБА_3 до Мінюсту України недостовірної інформації у статистичній звітності показників роботи відділів ДВС Херсонської області (т.1 а.с.98-104).

На підставі зазначеного подання наказом Міністерства юстиції України від 15.08.2016 № 4188/к вирішено з 16.08.2016 по 31.08.2016 провести службове розслідування відносно ОСОБА_3 та відсторонити його від виконання посадових обов'язків на час здійснення дисциплінарного провадження (т.1 а.с.96).

На підставі службової записки голови дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Міністерства юстиції України Чепурного В.М. наказом Мінюсту від 31.08.2016р. №4330/к внесено зміни до наказу № 4188/к від 15.08.2016 та продовжено службове розслідування до 16.09.2016 року.

За результатами проведеного службового розслідування комісією з розгляду дисциплінарних справ Міністерства юстиції України встановлено, що позивачем вчинено дисциплінарний проступок, передбачений п.5 ч.2 ст. 65 Закону України "Про державну службу", а саме, неналежне виконання посадових обов'язків - неналежному контролі за роботою підпорядкованих органів державної виконавчої служби, неналежній організації роботи підпорядкованих органів державної виконавчої служби та поданні завідомо недостовірної інформації (статистичної звітності) до Департаменту ДВС Мінюсту (т.1 а.с.87-95).

Наказом Міністерства юстиції України №4682/к від 28.09.2016, з урахуванням внесених до нього змін наказом № 4986/к від 27.10.2016р. на ОСОБА_3 накладено дисциплінарне стягнення, відповідно до ч.3 ст.66 Закону України "Про державну службу", а саме, оголошено догану (т.1 а.с.79-81).

Наказом Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 07.10.2016 №1321/2 ОСОБА_3 оголошено наказ Міністерства юстиції України про оголошення йому догани за неналежне виконання посадових обов'язків, з яким він був ознайомлений, про що свідчить його особистий підпис (т.1 а.с.10).

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з правомірності та обгрунтованості прийнятих відповідачами наказів про притягнення ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності.

Судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Правовий статус позивача, як державного службовця, врегульований Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015р. № 889 та Кодексом законів про працю України.

Відповідно до ст.64 Закону № 889 державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом, за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни.

З врахуванням положень статей 65-66 Закону № 889 догана, як різновид дисциплінарного стягнення, застосовується в т.ч. за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

Відповідно до ч.6 ст.66 Закону № 889 дисциплінарні стягнення, передбачені пунктами 2 - 4 частини першої цієї статті (в т.ч. догана), накладаються виключно за пропозицією Комісії, поданням дисциплінарної комісії.

Стаття 68 Закону № 889 передбачає, що дисциплінарні провадження ініціюються суб'єктом призначення. Такі види дисциплінарних стягнень як догана, попередження про неповну службову відповідність, звільнення з посади державної служби до державних службовців категорії "Б" і "В" застосовується суб'єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.

Згідно із ст.71 Закону № 889 службове розслідування проводиться обов'язково у разі невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді. Проводиться службове розслідування щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В" дисциплінарною комісією у державному органі.

За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Висновок, складений за результатами проведеного службового розслідування центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, передається Комісії.

Державний службовець, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право:

1) надавати пояснення, а також відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються;

2) порушувати клопотання про одержання і залучення до матеріалів нових документів, одержання додаткових пояснень осіб, які причетні до справи;

3) бути присутнім під час виконання відповідних заходів;

4) подавати в установленому порядку скарги на дії осіб, які проводять службове розслідування.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою для прийняття наказу Мінюстом України 28.09.2016 за № 4682/к стали: подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Мінюсту від 16.09.2016р., доручення заступника Міністра юстиції - керівника апарату Оніщенко Г.В. про витребування пояснень від ОСОБА_3 та акти від 21.09.2016, 22.09.2016, 27.09.2016р. про відсутність пояснень ОСОБА_3 (т.1 .с.79).

З подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Мінюсту від 16.09.2016р. вбачається, що воно складено на підставі висновку службового розслідування, проведеного цією ж комісією та затвердженого 15.09.2016р., в ході якого встановлено, що заступником начальника Головного територіального управління юстиції з питань ДВС - начальника управління ДВС ОСОБА_3 вчинений дисциплінарний проступок у вигляді неналежного виконання посадових обов'язків, що виражено у неналежному контролі за роботою підпорядкованих органів державної виконавчої служби, неналежній організації роботи підпорядкованих органів державної виконавчої служби та поданні завідомо недостовірної інформації (статистичної звітності) до Департаменту ДВС Мінюсту України.

У висновку службового розслідування зазначено, що статистична інформація щодо показників роботи органів ДВС управління ДВС Головного територіального управління юстиції у Херсонській області за 1 півріччя 2016 року, яка підписана позивачем та направлена до Департаменту ДВС Мінюсту України, не містить відомостей щодо наявності у відділах ДВС Херсонської області виконавчих документів з порушенням строку виконання.

Разом з тим, за даними перевірки діяльності структурних підрозділів територіальних органів Мінюсту України, що забезпечують здійснення повноважень у сфері примусового виконання рішень у Херсонській області, яка проведена Департаментом ДВС на підставі наказу Мінюсту України від 23.08.2016р. № 1109/96, про що складена довідка від 09.09.2016р., вбачається, що робота в органах ДВС Херсонської області щодо ведення обліково-статистичної звітності знаходиться на низькому рівні. Державними виконавцями у кожному перевіреному відділі в порушення п.2.2, 2.8 Порядку про складання первинних звітів державних виконавців та зведених звітів за формою № 1 (піврічна) "звіт про роботу органів державної виконавчої служби", затвердженого наказом ДВС України від 21.12.2011р. № 66/2 (далі - Порядок № 66/2), первинні звіти взагалі не складалися, як за 1 півріччя 2016 року, так і за попередні періоди. В зв'язку із наведеним комісія прийшла до висновку, що вказаний напрямок роботи управлінням ДВС у Херсонській області не перевірявся взагалі або ж перевірки носили формальний характер, що вказує про відсутність проведення роз'яснювальної роботи та контролю з боку керівника управління ДВС за роботою підпорядкованих органів ДВС в даному напрямку.

Перевіркою також встановлено, що протягом першого півріччя 2016р. управлінням ДВС Головного територіального управління юстиції в Херсонській області в ході проведення планових перевірок відділу ДВС Голопристанського міськрайонного управління юстиції, відділів ДВС Комсомольського, Дніпровського, Суворовського районних управлінь юстиції у м.Херсоні, відділів ДВС Цюрупинського, Скадовського, Бериславського, Білозерського, Генічеського районних управлінь юстиції в м.Херсоні, відділу ДВС Новокаховського міського управління юстиції виявлені виконавчі документи з порушеними термінами виконання - всього 3 993 шт. Окрім цього, згідно даних показників роботи органів ДВС управління ДВС у Херсонській області, поданої до Департаменту, станом на 01.02.2016р. обліковано 60 документів з порушеними термінами виконання, станом на 01.03.2016р. - 60 документів, станом на 01.04.2016р. - 75 документів, станом на 01.05.2016р. - 75 документів, станом на 01.06.2016р. - 65 документів (т.1 а.с.164-218).

Зважаючи на вищевикладене, судова колегія погоджується з доводами відповідачів, які суд першої інстанції також вважав обґрунтованими, що позивачем направлена до Мінюсту України зведена статистична звітність з завідомо неправдивими відомостями щодо відсутності виконавчих документів з порушеними строками виконання, яке мало місце внаслідок неналежного виконання позивачем посадових обов'язків, яке виразилось у неналежному контролі за роботою підпорядкованих відділів ДВС.

Доводи апелянта про те, що він складав зведену звітність на підставі первинної статистичної звітності підпорядкованих відділів ДВС та не міг здійснювати її коригування, судова колегія вважає такими, що не спростовує висновків суду.

Процедура підготовки та подання статистичної звітності органів ДВС, а також її форма, встановлені Порядком складання первинних звітів державних виконавців та зведених звітів за формою № 1 (піврічна) "Звіт про роботу органів державної виконавчої служби", затвердженим наказом Державної виконавчої служби України від 21.12.2011р. № 66/2, (далі - Порядок № 66/2).

Пунктами 2.2-2.4 Порядку № 66/2 визначені етапи підготовки та подання статистичної звітності:

- первинні звіти державними виконавцями відділів державної виконавчої служби, відділів примусового виконання рішень управлінь державної виконавчої служби та відділу примусового виконання рішень Державної виконавчої служби України готуються до 5-го числа наступного місяця після звітного періоду,

- начальником відділу державної виконавчої служби, відділу примусового виконання рішень управлінь державної виконавчої служби та відділу примусового виконання рішень Державної виконавчої служби України на підставі первинних звітів державних виконавців до 10-го числа цього самого місяця формується зведений звіт про роботу відповідного органу ДВС,

- зведені звіти відділів державної виконавчої служби подаються до управлінь державної виконавчої служби до 15-го числа наступного місяця після звітного періоду.

- зведені звіти відділів примусового виконання рішень управлінь державної виконавчої служби подаються начальникам вказаних органів ДВС до 15-го числа наступного місяця після звітного періоду.

- зведений звіт про роботу органів ДВС подається управлінням державної виконавчої служби на паперових та електронних носіях до Державної виконавчої служби України до 20-го числа наступного місяця після звітного періоду.

Згідно п.2.7 Порядку № 66/2 відповідальність за достовірність та дотримання термінів подання зведених звітів управлінь державної виконавчої служби покладається на начальників вказаних управлінь державної виконавчої служби.

Судова колегія вважає, що наявність у позивача, як керівника управління ДВС Головного територіального управління юстиції у Херсонській області та відповідального за достовірність складання статичної звітності п'ятиденного строку для складання зведеного статичного звіту, не виключає можливості організації усунення виявлених недоліків в ній з боку підпорядкованих відділів ДВС. Суттєвими в даному випадку є обставини обізнаності позивача про наявність виконавчих проваджень із порушеними строками виконання, що підтверджується даними планових перевірок відділів ДВС, що проведені протягом 1 півріччя 2016р., про що зазначалось раніше. А тому зазначення у зведеної статистичної звітності управління ДВС Головного територіального управління юстиції у Херсонській області нульових показників щодо кількості виконавчих проваджень з порушеним терміном виконання свідчить про внесення до неї завідомо недостовірної інформації.

Крім того, судова колегія враховує, що надходження від підпорядкованих відділів ДВС недостовірної інформації, зокрема щодо кількості виконавчих проваджень з порушеним терміном виконання, є наслідком відсутності дієвого контролю за роботою підпорядкованих відділів ДВС з боку управління ДВС у Херсонській області, що встановлено цільовою перевіркою діяльності структурних підрозділів територіальних органів ДВС у Херсонській області, проведеної з 29.08.2016 по 02.09.2016 Департаментом ДВС Мінюсту України в рамках службового розслідування, про що також зазначалось раніше.

Посилання апелянта, що надання інформації про кількості виконавчих проваджень із порушеним строком виконання не передбачено законом, оскільки у звіті форми № 1, затвердженої наказом ДВС України № 66/2, відсутня графа щодо кількості виконавчих проваджень із порушеним строком виконання, а складання аналітичних таблиць до вказаного звіту, які включають в собі надання такої інформації, не передбачені жодним нормативно-правовим актом, не відповідає чинному законодавству з цього питання та додатково свідчить про неналежний рівень знань позивача. Так, наказом ДВС України від 22.12.2011р. № 67/2 затверджені Методичні рекомендації щодо заповнення Аналітичних таблиць до звітності за формою № 1 (піврічна) "Звіт про роботу органів державної виконавчої служби" (т.2 а.с.36-51).

Враховуючи, що накази ДВС України від 21.12.2011р. № 66/2 та 67/2 мають внутрівідомчий характер, не зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян, відповідно до п.1 Указу Президента від 03.10.1992 № 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" вони не підлягають державній реєстрації в Мінюсті України.

Отже, звіти, затверджені наказом ДВС України, є обов'язковими до виконання підпорядкованими органами ДВС.

Судова колегія зазначає, що обов'язок контролювати надання достовірної та своєчасної статистичної звітності про показники роботи відділів ДВС у Херсонській області покладено на позивача, як начальника управління ДВС Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, зазначено, крім п.2.7 Порядку № 66/2, ще п.4.33 Положення про територіальні органи Міністерства юстиції України, затвердженим наказом Мінюсту України від 23.06.2011р. № 1707/05, п.4.6, п.10.5 Положення про управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, затвердженого наказом Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 21.04.2016р. №121/3, п.2.4 посадової інструкції начальника управління ДВС Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, затвердженої 13.06.2016. Вказані обставини спростовують доводи апелянта про зворотне.

Щодо доводів ОСОБА_3 про порушення його прав на захист у дисциплінарному провадженні, судова колегія вважає їх хибними.

Так, статті 74-76 Закону № 889 в редакції на час виникнення спірних правовідносин, передбачають гарантії державних службовців під час застосування дисциплінарного стягнення, зокрема, право державного службовця на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та на оскарження застосованого до нього дисциплінарного стягнення, отримання правової допомоги адвоката або іншого уповноваженого ним представника, надання письмового пояснення щодо часу, місця, обставин та причин вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі.

З матеріалів справи вбачається, що 31 серпня 2016 року Дисциплінарною комісією на ім'я ОСОБА_3 направлено запит надання пояснень щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, разом з яким надіслано копію подання Головного територіального управління юстиції від 27.07.2016 №1.2-1/2145 з додатками на 37 аркушах, який позивач отримав 31.08.2016р., про що свідчить його особистий підпис на копії запиту (т.1 а.с.120).

01.09.2016р. ОСОБА_3 направив до дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Мінюсту України листа, в якому зазначив про обізнаність проведення відносно нього службового розслідування та направлення всіх запитів щодо нього його захиснику ОСОБА_9 та зазначив його адресу (т.1 а.с.121).

Крім того, Дисциплінарною комісією 12.09.2016р. на адреси місця роботи, реєстрації та фактичного проживання ОСОБА_3 направлено повідомлення про необхідність прибути 14.09.2016 за адресою: м.Київ, вул. Артема, 73, каб.419 для ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та участі в засіданні Дисциплінарної комісії, що підтверджується копіями квитанцій відділення зв'язку.

19.09.2016р. заступником Міністра юстиції України - керівником апарату на ім'я ОСОБА_3 направлено доручення № 57/14/48-16 щодо надання пояснень щодо обставин та причин вчинення дисциплінарного проступку не пізніше наступного дня з дня отримання доручення, начальнику Головного територіального управління юстиції у Херсонській області - щодо забезпечення доведення доручення до відома ОСОБА_3, яке вручено останньому особисто під розпис 26.09.2019р. (т.1 а.с.112).

27.09.2016р. Головне територіальне управління юстиції за підписом начальника повідомило заступника Міністра юстиції України щодо ознайомлення та вручення ОСОБА_3 копії вказаного доручення 26.09.2016р. після виходу з лікарняного, та про те, що станом на 18.00 27.09.2016р. ОСОБА_3 пояснення не надав (т.1 а.с.113).

Наведені обставини дають підстав для висновку, що відповідачами дотримано порядок витребування пояснень від позивача, надано останньому можливості ознайомлення з матеріалами службового розслідування та прийняття участі у засіданні Дисциплінарної комісії. Разом з тим, позивач свідомо ухилився від надання особистих пояснень щодо обставин та причин вчинення дисциплінарного проступку, переклавши відповідальність за це на свого представника, на підтвердження повноважень якого не надав жодного документу.

Враховуючи, що ініціювання дисциплінарного провадження, призначення та проведення службового розслідування, накладення дисциплінарного стягнення на позивача здійснено Мінюстом України та Головним територіальним управлінням юстиції у Херсонській області у відповідності до вимог Закону № 889, вірним є висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

Підстав для скасування чи зміни постанови суду першої інстанції колегія суддів не вбачає, а доводи апеляції вважає такими, що висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 195,196,198,200,205,206,254 КАС України, судова колегія, -

У Х В А Л И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 - залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року - залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням апеляційної інстанції.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: А.В.Крусян