Постанова № 65160909, 02.03.2017, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 березня 2017 рокусправа № 320/6066/16-а

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого суддіЧередниченка В.Є.

суддів: Іванова С.М. Панченко О.М.

за участю секретаря судового засідання:Яковенко О.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро адміністративну справу за апеляційною скаргою Мелітопольського міського голови ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року у справі №3206066/16-а за позовом Депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_2 до Мелітопольського міського голови ОСОБА_1, третя особа - Мелітопольська міська рада Запорізької області про визнання відсутності повноважень та скасування розпорядження, -

ВСТАНОВИВ:

Депутат Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_2 18 серпня 2016 року звернувся до суду з позовом до Мелітопольського міського голови ОСОБА_1, третя особа - Мелітопольська міська рада Запорізької області, згідно з яким, з урахуванням уточнень просить:

- визнати відповідача таким, у якого були відсутні повноваження Мелітопольського міського голови в період часу з 20.11.2015 по 30.09.2016 року;

- визнати незаконним та скасувати розпорядження відповідача № 13 від 30.05.2016 року «Про зупинення рішень десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 27.05.2016» в частині зупинення рішень ради № 24 «Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (ВКБ) та №27 «Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (КП «Мелітополькомунтранс).

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що 30.10.2015 постановою Мелітопольської міської виборчої комісії його зареєстровано депутатом Мелітопольської міської ради. 10.11.2015 під час проведення першої сесії Мелітопольської міської ради VІІ скликання були розглянуті та прийняті рішення по питанням, зазначеним у порядку денному, після чого було проголосоване за закриття чергової сесії.

Однак, 20.11.2015 з інтернет та ЗМІ йому стало відомо, що 20.11.2015 в приміщенні по вул. К.Маркса, 5 в м. Мелітополі відбулося продовження першої сесії міської ради в присутності 15 депутатів, що унеможливлює проведення сесії через відсутність кворуму, та є грубим порушенням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Під час цієї сесії членом міської виборчої комісії було здійснено оголошення рішення про обрання відповідача міським головою.

В судовому порядку дії Мелітопольської міської ради щодо скликання, відкриття, проведення 20.11.2015 о 10-00 год. другого пленарного засідання були визнані протиправними.

Тому позивач вважає, що міський голова, у якого не розпочались повноваження, оскільки проведення пленарного засідання 20.11.2015 року визнано судом протиправним, інші оголошення виборчою комісією здійснено не було, прийняття присяги не здійснювалося, незаконно зупинив дію рішень десятої сесії міської ради від 27.05.2016, чим порушив його конституційні права як громадянина і депутата ради, який є представником громади міста.

Постановою Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 30 листопада 2016 року адміністративний позов задоволено частково.

Суд визнав, що повноваження відповідача як Мелітопольського міського голови розпочалися з 30.09.2016 року. Визнав протиправними та скасував розпорядження Мелітопольського міського голови №13 від 30.05.2016 «Про зупинення рішень десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 27.05.2016» в частині зупинення рішень ради № 24 «Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (ВКБ) та №27 «Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (КП «Мелітополькомунтранс).

У задоволені позову в іншій частині відмовив.

Постанова суду мотивована тим, що відповідач, хоча і був обраний на виборчу посаду, без встановлених територіальною виборчою комісією порушень, однак його повноваження розпочалися лише 30.09.2016 року, а не 20.11.2015 року. Отже спірне розпорядження винесене ним в порушення ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Не погодившись з постановою суду першої інстанції відповідач оскаржив її до апеляційного суду з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права при неповному зясуванні обставин справи, що мають значення для справи, недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими. Просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволені позову відмовити.

В апеляційній скарзі зазначає, що позивач як депутат міської ради не наділений повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду в інтересах інших осіб, отже є неналежним позивачем.

Крім того, позивачем пропущено строк звернення до суду з позовом, оскільки згідно з позовом про порушення його прав він дізнався 20.11.2015 року.

При цьому, суд першої інстанції безпідставно вийшов за межі позовних вимог.

Водночас відповідачем було прийнято присягу службовця органів місцевого самоврядування ще 19.03.2014 року.

Згідно з запереченнями на апеляційну скаргу, позивач посилаючись на її необґрунтованість, просить у задоволені скарги відмовити, постанову суду першої інстанції залишити без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача та представника третьої особи які підтримали доводи апеляційної скарги, пояснення представника позивача який заперечував щодо її задоволення, перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги та заперечень на неї, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та знайшло підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що постановою Мелітопольської міської виборчої комісії Запорізької області від 17.11.2015 № 160 ОСОБА_1 визнано обраним Мелітопольським міським головою (а.с.59).

Постановою Мелітопольської міської виборчої комісії Запорізької області від 19.11.2015 № 167 ОСОБА_1 зареєстровано Мелітопольським міським головою (а.с.60).

ОСОБА_2 постановою Мелітопольської міської виборчої комісії Запорізької області від 30.10.2015 зареєстрований депутатом Мелітопольської міської ради Запорізької області, що підтверджується його посвідченням депутата (а.с.8).

10.11.2015 під час проведення першої сесії Мелітопольської міської ради VII скликання, на якому по регламенту відбулося вручення депутатам посвідчень, приймалось рішення про обрання головуючого на сесійних засіданнях. Крім того, член фракції позивача - ОСОБА_3, була обрана на посаду секретаря Мелітопольської міської ради, шляхом таємного голосування, більшістю голосів. Були розглянуті та прийняті рішення по питанням, зазначених у порядку денному. У зв'язку з вичерпанням порядку денного депутатами міської ради було проголосоване за закриття чергової першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання.

10.11.2015 чергова перша сесія Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання була закрита.

20.11.2015 в приміщені по вул. К.Маркса, 5 в м. Мелітополі відбулося продовження першої сесії.

Сесію в присутності 15 депутатів від 42 загального складу Мелітопольської міської ради відкрив депутат ОСОБА_4 та оголосив продовженою після перерви.

Член Мелітопольської міської виборчої комісії Запорізької області ОСОБА_5 проінформувала про результати виборів на посаду Мелітопольського міського голови ОСОБА_1 (а.с. 84).

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.07.2016 по справі № 320/9664/15-а за позовом депутата Мелітопольської міської ради ОСОБА_2 до Мелітопольської міської ради про визнання дій протиправними визнано протиправними дії Мелітопольської міської ради щодо скликання, відкриття, проведення 20.11.2015, о 10 годині, другого пленарного засідання 1 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання (а.с. 13-14).

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.07.2016 по справі № 320/9663/15-а за аналогічним позовом депутата Мелітопольської міської ради ОСОБА_6 визнано протиправними дії Мелітопольської міської ради щодо скликання, відкриття, проведення 20.11.2015, о 10 годині, другого пленарного засідання 1 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання (а.с. 10-12).

Постановою Мелітопольського міськрайонного суду від 21 червня 2016 року, яка набрала законної сили 06 вересня 2016 року, збори депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, які відбулися 20.11.2015 року о 10 год. в приміщенні Мелітопольської міської ради, визнано такими, що не набули повноважень (компетенції) пленарного засідання сесії Мелітопольської міської ради (104-109).

Як вважає позивач повноваження Мелітопольського міського голови розпочались, у встановленому законом порядку, після оголошення секретарем Мелітопольської міської виборчої комісії 30.09.2016 на пленарному засіданні рішення про його обрання. Після чого ОСОБА_1 прийняв присягу (а.с. 102-103).

Десятою сесією Мелітопольської міської ради VII, яка була проведена 27.05.2016, були прийняті рішення: № 24 «Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови КВКБ) та № 27 «Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (КП «Мелітополькомунтранс) (а.с. 71-74, 110-113).

Розпорядженням відповідача №13 від 30.05.2016 «Про зупинення рішень десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 27.05.2016» зупинено дію зазначених рішень Мелітопольської міської ради. (а.с. 69-70,114-115).

Правомірність та обґрунтованість вказаних розпоряджень відповідача та визнання відповідача таким, у якого були відсутні повноваження Мелітопольського міського голови в період часу з 20.11.2015 по 30.09.2016 року є предметом спору переданого на вирішення суду.

Вирішуючи спірні відносини між сторонами та задовольняючи позов частково, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідач, хоча і був обраний на виборчу посаду, без встановлених територіальною виборчою комісією порушень, однак його повноваження розпочалися лише 30.09.2016 року, а не 20.11.2015 року. Отже спірне розпорядження винесене ним в порушення ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Колегія суддів, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права при прийнятті оскарженої постанови, виходить з наступного.

Відповідно до частин 1, 2 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно із частиною 3 статті 99 КАС України, для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до статті 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Згідно з текстом позовної заяви від 19.09.2016 року (а.с. 1-4) та уточненого позову (а.с. 37-41), позивач зазначає, що з інтернет засобів масової інформації йому стало відомо, що 20.11.2015 року у приміщенні по вул. К.Маркса. 5 в м. Мелітополі відбулося продовження першої сесії Мелітопольської міської ради, за відсутності кворуму. Сесія була відкрита депутатом ОСОБА_4, на ній відбулось оголошення членом міської виборчої комісії результатів виборів щодо трьох депутатів та Мелітопольського міського голови ОСОБА_1

Отже вказані обставини свідчать про те, що саме з 20.11.2015 року позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Проте, суд першої інстанції враховуючи обставини того, що 14.07.2016 року, Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом було прийнято рішення, яким визнані протиправними дії Мелітопольської міської ради щодо скликання, відкриття, проведення 20.11.2015 року о 10 годині другого пленарного засідання першої сесії Мелітопольської міської ради VІІ скликання, своєю ухвалою поновив позивачу строк звернення до суду з позовними вимогами щодо визнання відповідача таким, у якого були відсутні повноваження Мелітопольського міського голови в період часу з 20.11.2015 по 30.09.2016 року.

Крім того, в порушення ч.3 ст.102 КАС України суд у вказаній ухвалі зазначив про те, що вона не оскаржується.

Водночас, аналіз вказаних правових норм свідчить про те, що законодавець перебіг строку звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів позивача пов'язує з певними подіями або обставинами, які порушують права та інтереси. На думку колегії суддів, прийняття судового рішення, яким дії суб'єкта владних повноважень визнані протиправними ніяким чином не впливає на наявність самої дії суб'єкта владних повноважень та відношення до неї позивача, лише позивач має вирішити чи порушує його права та інтереси певні події чи дії суб'єкта владних повноважень, чи не порушує та довести це у суді. Тобто, строк звернення до суду за захистом прав та інтересів має обчислюватися з настанням певної події або дії та врахування суб'єктивного відношення позивача до такої події або дії.

Таким чином, колегія суддів вважає, що позивачем при зверненні до суду 18.08.2016 року було пропущено передбачений законодавством шестимісячний строк звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів з позовними вимогами щодо визнання відповідача таким, у якого були відсутні повноваження Мелітопольського міського голови в період часу з 20.11.2015 по 30.09.2016 року у зв'язку з тим, що строк звернення до суду має обчислюватися з 20.11.2015 року, тобто з дати, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Доказів поважності підстав пропуску строку звернення до суду позивач не надав.

Слід зазначити й про те, що практика Європейського суду з прав людини, яка відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» яка є джерелом права, свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строку для звернення до суду за захистом порушених прав.

Встановлене законом обмеження строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Отже позов в частині позовних вимог щодо визнання відповідача таким, у якого були відсутні повноваження Мелітопольського міського голови в період часу з 20.11.2015 по 30.09.2016 року підлягає залишенню без розгляду.

Щодо іншої частини позовних вимог про скасування незаконного розпорядження відповідача про зупинення дії рішень десятої сесії міської ради від 27.05.2016, у звязку з неприйняттям відповідачем присяги.

Суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Згідно з матеріалами справи розпорядженням відповідача від 30.05.2016 року №13 було зупинено ряд рішень десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 27.05.2016 року, зокрема, №24 «Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (ВКБ)» та №27 «Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (КП «ТРК Мелітополь»)» та скликано засідання позачергової одинадцятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання 31.05.2016 року о 10 годині у залі засідань виконкому, на якому повторно розглянути рішення десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання, у тому числі і вищевказані рішення.

Відповідно до п. 4 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» було доручено відділу забезпечення роботи міської ради довести до відома депутатів Мелітопольської міської ради і населення міста про скликання позачергової сесії Мелітопольської міської ради.

Відповідно до пунктів 3, 20 ч.4 ст.42, ч.4 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міський голова підписує рішення ради, видає розпорядження у межах своїх повноважень. Рішення міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено міським головою і внесено на повторний розгляд ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Отже, враховуючи зазначене та обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач, приймаючи розпорядження від 31.05.2016 року №13, діяв у відповідності до своїх повноважень, встановлених статтями 42, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Водночас слід врахувати ти також те, що відповідно до ст.11 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» №2493-III, 07.06.2001, громадяни України, які вперше приймаються на службу в органи місцевого самоврядування (за винятком посад, зазначених в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), у день прийняття відповідного рішення складають ОСОБА_7 такого змісту: "Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов'язки".

Посадова особа місцевого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи місцевого самоврядування, вважається такою, що вступила на посаду, з моменту складення ОСОБА_7.

Присяга вважається складеною, якщо після її зачитування громадянин України скріплює ОСОБА_7 своїм підписом. Підписаний текст ОСОБА_7 зберігається за місцем служби.

Про складення ОСОБА_7 робиться запис у трудовій книжці із зазначенням дати складення ОСОБА_7.

Особа, яка відмовилася від складення ОСОБА_7 (за винятком осіб, обраних на посади, зазначені в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), вважається такою, що не вступила на посаду, а рішення про її призначення, обрання чи затвердження вважається таким, що втратило юридичну силу.

Особи, які вперше були обрані на посади сільських, селищних, міських голів, голів рад, складають ОСОБА_7 на сесії відповідної ради, текст якої визначено в частині першій цієї статті.

Виходячи із системного аналізу наведених законодавчих норм, колегія судів вважає, що особа, яка вперше була обрана на посаду міського голови, має складати ОСОБА_7 на сесії відповідної ради, незалежно від того, що вона приймалася раніше на службу в органи місцевого самоврядування в іншому порядку, ніж встановлено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» для обрання міського голови, та чи складала вона на попередній посаді ОСОБА_7. Це безпосередньо випливає зі змісту ч.7 ст.11 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». ОСОБА_7 особи, що обрана на посаду міського голови, має особливий характер, з огляду на необхідність її публічного проголошення.

Разом з тим, з частини 6 статті 11 вказаного Закону вбачається, що наслідки, які передбачені цією нормою по відношенню до осіб, що відмовились від складення ОСОБА_7, а саме: визнання особи такою, що не вступила на посаду, а рішення про її призначення, обрання чи затвердження таким, що втратило юридичну силу, - не поширюється на осіб, обраних на посади, зазначені в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону, в т.ч. міського голову.

Крім того, наявний в матеріалах справи витяг з протоколу засідання чергової 16 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, підтверджує прийняття відповідачем присяги (а.с. 102).

Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, постанову суду першої інстанції слід скасувати та прийняти нову постанову, якою позов в частині вимог щодо визнання відповідача таким, у якого були відсутні повноваження Мелітопольського міського голови в період часу з 20.11.2015 по 30.09.2016 слід залишити без розгляду, в іншій частині у задоволенні позову відмовити.

Керуючись п. 3 ч. 1 ст. 198, ст.ст. 99, 100, п. 4 ч. 1 ст. 202, 205, 207 КАС України, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Мелітопольського міського голови ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року у справі №3206066/16-а скасувати та прийняти нову постанову, якою позов в частині позовних вимог щодо визнання Мелітопольського міського голови ОСОБА_1 таким, у якого були відсутні повноваження Мелітопольського міського голови в період часу з 20.11.2015 по 30.09.2016 року залишити без розгляду.

У задоволені позову в іншій частині відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Повний текст постанови виготовлений 06 березня 2017 року.

Головуючий:В.Є. Чередниченко

Суддя:С.М. Іванов

Суддя:О.М. Панченко